Doctor en Ciencias Históricas. Profesor Titular. Vicerrector de Investigación y Posgrado del Instituto Superior de Relaciones Internacionales Raúl Roa García, e-mail: isri-vri01@isri.minrex.gob.cu ORCID ID: 0000-0001659-9912
RECIBIDO: 7 DE SEPTIEMBRE DE 2020 APROBADO: 25 DE NOVIEMBRE DE 2020
RESUMEN Se enfocan las relaciones de Cuba y la Unión Europea teniendo en consideración sus asimetrías de poder. Las relaciones bilaterales entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y Cuba se formalizaron en 1988. Desde su surgimiento, la política de la Unión Europea (UE) hacia Cuba fue un ejemplo de la ausencia de una política propia e independiente, pues para la UE su máxima prioridad diplomática han sido las relaciones trasatlánticas. Sin embargo, el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación refleja la expansión y el excelente estado de las relaciones Cuba-UE en el momento de su firma, a partir de los importantes avances acontecidos desde que se reinició el diálogo político y la cooperación en el 2008, lo cual ofreció perspectivas para que tanto La Habana como Bruselas desarrollaran relaciones estables, respetuosas y mutuamente beneficiosas con su contraparte.
Palabras claves: Unión Europea, Cuba, posición común, diálogo político, cooperación.
ABSTRACT The relations between Cuba and the European Union are studied taking into consideration their asymmetries of power. Bilateral relations between the European Economic Community (EEC) and Cuba were formalized in 1988. Since its inception, the policy of the European Union (EU) towards Cuba was an example of the absence of its own and independent policy, since for the EU its top diplomatic priority has been transatlantic relations. However, the Political Dialogue and Cooperation Agreement reflects the expansion and excellent level of EU-Cuba relations, at the time of its signing, based on the important advances that have taken place since the political dialogue and cooperation in the 2008, which offered perspectives for both Havana and Brussels to develop stable, respectful and mutually beneficial relationships with their counterparts.
Keywords: European Union, Cuba, common position, political dialogue, cooperation.
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▮ Fig.1. Representación gráfica de Cuba y la Unión Europea.
INTRODUCCIÓN
Cuando se estudia la historia de las relaciones de Cuba y la Unión Europea lo primero a mencionar deben ser las características y asimetrías de poder existentes entre ambos actores.
Por un lado, Cuba, situada en el Caribe, tiene una superfi cie de 109.884, 01 km2 con una población de 11 209 628 personas y un Producto Interno Bruto (PIB) de 100 023 millones de dólares (Panorama, 2019: 25). Cuba es considerado un país en vías de desarrollo o del Tercer Mundo con una cultura e idiosincrasia afín a las naciones de América Latina y el Caribe. En suma, en los últimos 60 años ha tenido pérdidas acumuladas en su economía que ascienden a 922 mil 630 millones de dólares por la aplicación del bloqueo económico, comercial y fi nanciero de los Estados Unidos. (Informe, 2019)
La historia ha demostrado que el subdesarrollo de los países de América Latina y el Caribe se inició con el saqueo colonial, el exterminio de millones de personas en los pueblos originarios y los horrores de la esclavitud. Las deformaciones estructurales de las economías latinoamericanas y caribeñas se agudizaron con la explotación neocolonial. Los países industrializados y las transnacionales impusieron sus intereses y el capitalismo estableció patrones de producción y consumo irracionales e insostenibles. En el caso de Cuba y otros países de la región, los Estados Unidos utilizaron el territorio y los recursos naturales, incluso al precio de dictaduras militares. Existen muchos hechos en la historia y en la política internacional contemporánea que han causado y reforzado asimetría entre países (Díaz-Canel, 2015).
Por otro lado, la UE es una asociación económica y política única en su género, compuesta por 27 países europeos con una superficie de 4 millones de km2 y una población de 446 millones de habitantes, que abarcan juntos gran parte del continente. En términos de superficie es la tercera en el mundo después de China y la India. Sus ciudadanos comparten una misma moneda, un mercado único y una cultura e historia en común. Es el mayor bloque co-mercial del sistema internacional. Es la primera exportadora mundial de productos manufacturados y servicios, y el mayor mercado de importación para más de 100 países (Unión Europea, 2020).
Resulta evidente que la UE es un poder regional con actuación global, que desarrolla negociaciones diplomáticas y acuerdos multilaterales y bilaterales como entidad supranacional, con el consentimiento de los estados miembros. Con frecuencia se observan asime-trías con respecto a los actores con los que interactúa en el sistema internacional, y el caso de Cuba es uno de ellos. En ese sentido, la teoría de la asimetría parte del supuesto de que las unidades constitutivas del mencionado sistema son las relaciones bilaterales y que la mayoría de esos nexos son entre países con capacidades considerablemente diferentes.
Si esto es válido para las relaciones Cuba-Francia, pues este país cuenta con una superficie de 643 801 km2, lo que representa el 0.50 % de todas las tierras emergidas del planeta (posición 40 del mundo) y ocupa casi la quinta parte de toda la superfi cie de la UE (Los 10 países más grandes de la Unión Europea, 2020), todavía nos ilustra más sobre las muy desiguales dimensiones de poder entre la UE y Cuba. Como expresa la teoría de la asimetría, la disparidad entre las capacidades de los socios crea una relación asimétrica, una en la cual el lado más pequeño está más expuesto a las interacciones que el lado mayor. Aun en el caso en que ambos lados se encuentren igualmente beneficiados o igualmente perjudicados por una interacción, será proporcionalmente más significativa para el lado menor. Cada lado interpreta la relación de acuerdo con el grado de su exposición frente a la misma y debido a la asimetría cada uno está afectado de modo diferente (Womack, 2007: 15-35).
Como es lógico, las diferencias de perspectivas entre dos actores —la UE contiene en su seno 27 entidades estatales— conducen a diferencias de percepción. Debido que el lado mayor tiene otras preocupaciones de igual o mayor importancia, tenderá a prestar menos atención al lado menor o, en tiempos de crisis, lo asociará con las grandes cuestiones regionales o globales. Contrariamente, desde el punto de vista del lado más pequeño, el lado más grande amenaza por su mayor tamaño, y aun cuando este no esté amenazando al más pequeño, el lado más grande amenaza por su mayor tamaño, y aun cuando este no esté amenazando al más pequeño, este último se sentirá amenazado por la relación debido a la disparidad de capacidades.
Aunque esta teoría tiene muchos otros elementos que justifican su argumentación, deseo destacar aquí que una relación asimétrica normal es aquella basada en el reconocimiento de la autonomía del lado menor de parte del mayor, al mismo tiempo en el respeto, de parte del menor, de las mayores capacidades del lado mayor. Ni la autonomía del lado menor de parte del mayor, al mismo tiempo en el respeto, de parte del menor, de las mayores capacidades del lado mayor. Ni la autonomía ni el respeto son absolutos, se encuentran en una relación de interdependencia. La autonomía es reconocida bajo el supuesto de que el más pequeño será respetuoso y viceversa. Es particularmente importante notar que el respeto no implica someterse a la dominación. También en una relación asimétrica completamente normal, la expectativa de beneficio mutuo excede las preocupaciones sobre las ventajas relativas, aunque por supuesto ambos lados continúen persiguiendo sus ventajas relativas en sus interacciones. Pero ninguno se rinde, ninguno domina. (Ibídem)
Esta teorización sobre las desigualdades puede considerarse válida para la relación en condiciones de desigualdades de poder entre la UE y Cuba, cuya anomalía también consiste en que la correlación de fuerzas entre ambos actores es anómala porque se trata de un Estado con las dimensiones mencionadas y un bloque de estados ubicados en la estructura de poder dominante del sistema internacional.
DESARROLLO
Las relaciones bilaterales entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y Cuba se formalizaron en 1988. Desde su surgimiento, la UE fue un ejemplo de la ausencia de una política propia e independiente hacia Cuba, pues su máxima prioridad diplomática han sido los tradicionales vínculos trasatlánticos entre potencias.
En 1996 las relaciones políticas entre Cuba y la UE atravesaban un momento delicado pero ya el bloque europeo se había convertido en un socio comercial clave para la isla: en 1994 fue su principal fuente de importaciones, con un 37%, y el mercado de exportación más importante, con un 27%. La UE también era el mayor donante y la primera fuente de inversiones extranjeras —90 de las 212 empresas mixtas de la isla funcionaban con capital europeo— (Cuba, 1996). El proceso de transformaciones económicas iniciado en Cuba tras la caída de la Unión Soviética, y el interés empresarial de algunos estados miembros de la UE, generaron un acercamiento entre ambas partes. Durante la presidencia española, en la segunda mitad de 1995, las relaciones bilaterales avanzaron notablemente, evidenciándose en una serie de hechos signifi cativos:
cer relaciones comerciales con Cuba sin interferencias externas.
•El vicepresidente de la Comisión Europea, Manuel Marín, visitó la isla del 8 al 10 de febrero para conversar sobre una agenda de diálogo bilateral con representantes del gobierno de Cuba y también con grupos implicados en acciones contrarias al sistema político socialista reunidos en el denominado Concilio Cubano. (Ibídem).
Hasta ese momento, en contraste con la posición oficial de los Estados Unidos, la UE había favorecido el apoyo a los procesos de cambios económicos en Cuba, pero con su visión de que sería la forma más efectiva de alentar modificaciones en el sistema político socialista y lograr una transición ordenada hacia el capitalismo.1 Sin embargo, el gradual proceso de acercamiento y diálogo entre ambas partes se vio afectado por la crisis diplomática generada tras el derribo, el 24 de febrero de 1996 por un avión de combate Mig de la fuerza aérea cubana, de dos avionetas civiles pertenecientes a la organización terrorista radicada en Miami “Hermanos al Rescate”, provenientes de Estados Unidos, cuyos cuatros tripulantes fallecieron.
Avionetas de “Hermanos al Rescate” habían realizado numerosas misiones en las costas de Florida en busca de “balseros” cubanos que intentaban llegar a Estados Unidos y también violado el espacio aéreo y las aguas territoriales de la mayor de las Antillas con el propósito de preparar acciones violentas en la isla. Así esparcieron, el 13 de julio de 1995 y el 9 y 13 de enero de 1996,
1Aunque lo han mencionado durante décadas, no ha sido logrado porque contradice el escenario deseado de la mayoría de la sociedad cubana, la construcción del socialismo y porque no sería posible en Cuba un tránsito hacia ese sistema de manera ordenada. Ese enfoque incluso omite otras experiencias en que la reversión de procesos históricos produjeron caos y desintegración política y social de esas sociedades en la antigua Unión Soviética y algunos países de Europa del Este.
panfletos sobre la ciudad de La Habana, instando a la resistencia contra el gobierno revolucionario.
Estos acontecimientos repercutieron de inmediato porque Estados Unidos movilizó, en un contexto de unipolaridad del sistema internacional, a sus diplomáticos en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y desplegó intensas gestiones, acompañadas de una atroz campaña mediática contra Cuba. De esa manera lograron persuadir a la delegación de China y que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobara por unanimidad, el 26 de febrero, una declaración en la que “lamentaba profundamente” la acción de Cuba y pedía una investigación internacional sobre el incidente. Sin embargo, el registro histórico de ese órgano recoge que el Sr. Pedro Núñez Mosquera, Embajador y Encargado de Negocios interino de la Embajada de Cuba, había entregado una carta con fecha 26 de febrero en la que solicitaba a la presidenta del Consejo de Seguridad que los documentos emitidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Cuba, anexados a dicha carta, fuesen circulados como documentos de ese órgano: Nota emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Cuba el 25 de febrero de 1996; Nota emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Cuba el 26 de febrero de 1996 y la Cronología de las violaciones del espacio aéreo cubano durante los años de 1994 a 1996.
En la carta del 25 de febrero la diplomacia cubana expuso que:
En una declaración formulada ayer en Washington y emitida por las agencias de noticias extranjeras, el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Sr. Warren Christopher, calificó de “totalmente injustificado” el derribo de dos aeronaves “civiles” de los Estados Unidos por aviones cubanos. De acuerdo con su declaración, eso constituía una “violación flagrante del derecho internacional y las normas de un país civilizado.
Más adelante, el Sr. Christopher dijo que, de acuerdo con las pruebas existentes “se concluyó que el derribo ocurrió en aguas internacionales”, y no, como afirma el Gobierno cubano en aguas jurisdiccionales. A ese respecto, el diplomático estadounidense hizo caso omiso de la declaración formulada por La Habana y señaló que la respuesta cubana “no era plausible ni aceptable”.
Por último, en una actitud intimidatoria, el Secretario de Estado de los Estados Unidos dijo que el Presidente William Clinton daría una respuesta rápida y apropiada a los actos llevados a cabo por nuestro país y señaló: “no nos limitaremos a medidas multilaterales sino que consideraremos medidas que los Estados Unidos puedan adoptar unilateralmente”.
Lo menos que puede decirse sobre la declaración del responsable de la política exterior de los Estados Unidos es que constituye una mentira cínica pronunciada en un lenguaje que recuerda el utilizado durante más de 36 años para altos funcionarios de diferentes administraciones de ese país vecino.
El primer argumento que debemos mencionar es el hecho de que, ese mismo sábado, las autoridades de los Estados Unidos solicitaron autorización para entrar en nuestras aguas jurisdiccionales al norte de La Habana y participar conjuntamente en las operaciones de búsqueda y rescate en la zona en donde fueron derribados las dos aeronaves piratas, lo que demuestra que constituyó un acto de defensa legítima de nuestro espacio aéreo y no un “acto total mente injustificado”, como lo calificó el diplomático estadounidense.
Al mismo tiempo, eso corrobora nuestra afi rmación de que el derribo de las aeronaves ocurrió en el espacio aéreo cubano y dentro de nuestras aguas jurisdiccionales, y no en aguas internacionales, como señaló el Sr. Christopher.
Este no es el meollo de la cuestión, sino el hecho de que cientos de veces antes se han cometido violaciones de esa índole, incluidas incursiones piratas sobre nuestro propio territorio y sobre la ciudad de La Habana, que, de una manera u otra, tras hacer caso omiso de múltiples advertencias, tenían que desembocar en este incidente. El hecho de que ahora tratan de justificarse diciendo que dicho incidente tuvo lugar en aguas internacionales no es más que una colosal insolencia. Ningún país que se respete a sí mismo podría tolerar los actos cada vez más vergonzantes y humillantes que se cometen contra Cuba. Los Estados Unidos nunca habrían permitido esos actos, ni siquiera una vez. (Naciones Unidas, Consejo de Seguridad, 1996)
En la nota del 26 de febrero además de esclarecerse los detalles del hecho se expresaba que el gobierno cubano lamentaba las pérdidas humanas que puedan haberse derivado de esas irresponsables y criminales agresiones contra su país (Naciones Unidas, Consejo de Seguridad, 1996)
Posteriormente, el escenario político se tornó más complejo en las relaciones Estados Unidos-Cuba. Se puso fi n a un incipiente proceso de distensión que venía observándose y que hizo pensar en la posibilidad de un análisis del bloqueo económico, comercial y fi nanciero estadounidense, que en esa fecha duraba más de 30 años. Sucedió todo lo contrario, el presidente William Clinton, uno de los principales opositores hasta entonces de la Ley Helms-Burton,2 decidió adelantar la firma de la legislación y profundizó el bloqueo, desestimuló la inversión extranjera e intentó aislar a Cuba para propiciar un cambio radical en el sistema político socialista. Todo ello, sin que se afectaran los acuerdos migratorios entre Cuba y Estados Unidos, firmados en mayo de 1995, mediante el cual se había abierto una nueva era en las relaciones bilaterales, por la posibilidad de un entendimiento entre las partes y, lo más importante, por primera vez, la extrema derecha terrorista miamense se vio excluida de una decisión en materia de política exterior hacia Cuba.
También el 26 de febrero, una declaración oficial de la UE condenó la destrucción de las dos avionetas y afi r-mó que las violaciones del Derecho Internacional y de los derechos humanos no podrían ser justificadas. Frente a la posición de la diplomacia estadounidense, la crisis presentó un dilema para el bloque europeo en un periodo todavía complejo del diálogo político con Cuba, viéndose obligado a reconciliar lo que constituyen sus concepciones doctrinarias sobre los derechos humanos con su política hacia el gobierno cubano, su tradicional oposición al bloqueo económico, comercial y financiero y su rechazo las sanciones contenidas en la Ley Helms-Burton que, por su carácter extraterritorial, significaba una afectación a los intereses empresariales europeos en la isla.
Por consiguiente, el comisario europeo para Comercio, Leon Brittan, protestó ante el secretario de estado estadounidense, Warren Christopher, sobre el aspecto extraterritorial de una versión anterior del proyecto de ley en el Senado de Estados Unidos y cuando fue aprobada por el gobierno de William Clinton, tras superar el veto de Dinamarca, los ministros de exteriores de la UE llegaron a un acuerdo que permitió aprobar un Reglamento antibloqueo que defendió, vigente hasta hoy, a las empresas europeas frente a la ley estadounidense Helms-Burton, sentando las bases para la defensa jurídica de aquellas compañías europeas que mantuvieran relaciones con Cuba y se viesen afectadas por la legislación norteamericana. Con esta protección jurídica, las empresas europeas sancionadas en Estados Unidos podrían resarcirse ante los tribunales de todos los países miembros de la UE de esas sanciones, sobre los haberes estadounidenses en Europa. La propia UE evidenció un margen de maniobra, como actor global, cuando estuvieron en juego sus intereses comerciales.
Si bien todo eso es cierto, también la Ley Helms-Burton
2Esta ley no solo fortaleció el bloqueo contra Cuba, permitiendo a ciudadanos estadounidenses demandar ante tribunales de su país a empresas extranjeras que se beneficien de propiedades confiscadas a estadounidense en la isla después del triunfo de la Revolución del 1ro. de enero de 1959, liderada por Fidel Castro Ruz, sino que afianzó el componente transnacional de la política de bloqueo por su carácter extraterritorial. (Morales, 2004: 187)
▮ Fig. 2. Presidente de Estados Unidos William Clinton fi r-ma en 1996 la Ley Helms-Burton.
tuvo un importante efecto psicológico en la comunidad empresarial europea; ya que, aunque no se produjo un proceso general de desinversión, sí se mostraron más cautelosas a la hora de hacer nuevas inversiones en Cuba.
Como resultado de la crisis descrita, el gradual proceso de acercamiento entre ambas partes se vio afectado y se produjo un estancamiento del diálogo para la fi rma de un acuerdo marco de cooperación. La estrategia hacia Cuba aprobada por el Consejo de Europa propuso a los miembros de la UE aumentar sus presiones para lograr «mejoras en el área de los derechos humanos y las libertades democráticas». Se comprometió a los gobiernos europeos a procurar oportunidades para recordar a las autoridades cubanas, en forma pública y privada, su responsabilidad en materia de derechos humanos, especialmente, sobre libertad de expresión y asociación.
Aunque la UE evadió las sanciones económicas y mantuvo su rechazo a la ley estadounidense Helms-Bur-ton, que fortalecía el bloqueo económico, comercial y financiero contra Cuba, se estableció el condicionamiento de cualquier ayuda o cooperación gubernamental de los entonces 15 miembros del grupo integracionista a lo que llamaron reformas políticas en la isla. En realidad, esas posiciones comunes estuvieron en función de quienes la tomaron en aquellas circunstancias y perseguían el objetivo fracasado de modifi car el rumbo de la política exterior de Cuba, cuya diplomacia de principios se ha ejecutado siempre sobre la base de la no injerencia en los asuntos internos y el respeto a la igualdad soberana de los estados.
Nicholas Burns, portavoz del Departamento de Estado estadounidense, consideró la decisión de la UE como «un gran paso hacia adelante» en la demostración de la preocupación internacional sobre la situación de los derechos humanos en la isla, pero Cuba no estaba al corriente de los tratos que se establecerían entre los Estados Unidos y la Unión Europea, como declaró el vocero de la cancillería cubana Miguel Alfonso cuando comentó que “habría que ver cuánto se diferencia el nuevo documento de la posición asumida hasta el momento por la UE (IPS Cuba, 1997).
En el proceso negociador de la UE con los Estados Unidos, la Posición Común (PC) sirvió para evitar la aplicación del Título III de la Ley Helms-Burton, que signa su marcado carácter extraterritorial. Pocas investigaciones se han referido al llamado entendimiento de la UE con Estados Unidos sobre dicha Ley, cuya negociación comprometió a Washington a no aplicar ese acápite de la Ley Helms-Burton y desarrollar la denominada Ley de la Solidaridad Democrática y de la Libertad Cubana3, aprobada el 12 de marzo de 1996, destinada a empresas europeas que invirtieran en la isla.
La UE, por su parte, aceptó ejecutar una política que promoviera cambios, objetivo muy general que cada país podía aplicar con independencia, hasta que desde España se impulsó una política única contra Cuba. El denominado entendimiento constituyó un acuerdo de imposición política de los Estados Unidos mediante un chantaje empresarial, en el que la defensa de los derechos humanos y la democracia solo quedaba en un discurso público, pero, en realidad, la política exterior española exigía al gobierno cubano modificaciones previas en su sistema político socialista, mientras que el resto de los países europeos apostaban por el diálogo como mecanismo para influir en los cambios de la sociedad y la política.
De la Posición Común al Acuerdo de Diálogo Polí
3Para los cubanos, Ley de la Esclavitud, en su propósito de apoderarse de Cuba y entregar la isla al poder estadounidense.
tico y Cooperación (ADPC)
A través de la historia, la UE ha tenido como máxima prioridad diplomática las relaciones trasatlánticas, por lo que los vínculos con Cuba siempre fueron una moneda de cambio cada vez que sus estratégicos nexos con los Estados Unidos se sentían amenazados.
Existen dos ejemplos que demuestran esta aseveración: en primer lugar, la Posición Común (PC), adoptada en el Consejo el 2 de diciembre de 1996, impulsada por el gobierno español del presidente José María Aznar, quien logró imponer a la UE una agenda caracterizada por los intereses de la ultraderecha de Miami aliada a la estrategia de los gobiernos de los Estados Unidos contra Cuba. Esta fue fue esencialmente una política de la UE de imposición de condiciones, pues esperaban que el gobierno revolucionario, en primer lugar, hiciera concesiones y solamente después podría recibir ayuda del bloque de países europeos. Esa posición intolerante estuvo basada exclusivamente en criterios políticos y escondía, bajo la campaña por las supuestas violaciones de los derechos humanos y la falta de libertades políticas, la incapacidad para aceptar la existencia del sistema socialista en Cuba.
A partir de ese momento la cooperación se redujo casi exclusivamente a la ayuda humanitaria y se realizó a través de ONGs cubanas y sus contrapartes europeas, a las cuales incluso también se les quiso imponer que aplicaran los condicionamientos de la PC para obtener financiamiento para sus proyectos. Desde ese momento, las relaciones Cuba-UE estuvieron marcadas por la disyuntiva de definir la prioridad que se le otorgaba por ambas partes a las posibilidades que se presentaban: diálogo crítico, como precondición para dialogar o diálogo constructivo permanente resultado de un acuerdo.
La PC expresó el carácter selectivo y discriminatorio de la política de la UE hacia Cuba. Con los argumentos de la PC, el bloque europeo apoyó acciones diplomáticas anticubanas en la antigua Comisión de los Derechos Humanos (CDH), sumándose y apuntalando la resolución estadounidense contra Cuba, la cual servía de justificación a los Estados Unidos para mantener su política de bloqueo contra la isla.
Para entender esta conducta hay que estudiar el marco del diferendo surgido entre la UE y EE. UU. en la OMC por la Ley Helms-Burton. La Posición Común devino medio de mercadeo con Washington más que evidencia de subordinación: competencia en lo económico –disputa en la OMC–, coordinación en lo político –la Posición Común– en un contexto internacional que legitimaba el derecho de injerencia gracias a la concentración del poder y de la toma de decisiones en unos pocos actores internacionales. En este orden de cosas, los juicios estratégicos de la UE anticiparon las necesidades de su relación con Estados Unidos a las de un actor no prioritario ni estratégico, por el que no valía la pena introducir disonancias en el vínculo trasatlántico. Los intereses económicos e incluso políticos que habían comenzado a despertarse en la UE con respecto a Cuba no fueron suficientes para sobrepasar el límite que le haría insistir en el proceso y asumir la posibilidad de un enfrentamiento extra-comercial con Estados Unidos (Perera, 2017: 109).
En segundo lugar, la escalada de agresiones y medidas aplicadas contra Cuba. En marzo y abril del 2003 se produjeron los juicios a los 75 agentes que trabajaban al servicio de la Sección de Intereses de los Estados Unidos, y el gobierno de Aznar encontró otra oportunidad para justificar un fortalecimiento de la política hostil contra el gobierno cubano. Una nueva crisis de las relaciones bilaterales se produjo a partir de las sanciones aprobadas el 5 de junio del 2003 por la UE contra la isla, como respuesta a las condenas aplicadas a ese grupo de individuos acusados de terroristas y mercenarios al servicio de los Estados Unidos.
En síntesis, la UE suscribía cuatro medidas para endurecer la PC: limitar las visitas gubernamentales bilaterales de alto nivel, que de hecho ya se estaba aplicando; reducir el nivel de la participación de los Estados miembros en acontecimientos culturales, contraria a la imagen de una Europa culta y civilizada; invitar a los considerados disidentes cubanos a las celebraciones de fiestas nacionales, a pesar de que esta acción constituía una violación de la Convención de Viena y una ofensa para el pueblo de Cuba y sus instituciones; volver a examinar la PC de la UE sobre Cuba, produciéndose así un congelamiento que afectó las relaciones bilaterales.
Contra toda lógica, a esas medidas se adicionaron, de facto, otras dos que pueden resumirse en los intentos de condicionar la colaboración, lo que recibió una respuesta radical de Cuba de cancelar toda colaboración oficial y detener el proceso de ingreso al Acuerdo de Cotonou, ante lo cual el gobierno cubano retiró su solicitud. Esos hechos coincidieron con un escenario internacional de diferencias y discrepancias de varias naciones europeas con los Estados Unidos por su ataque unilateral a Irak, lo cual resultó ser un gesto para recomponer las diferencias entre ambas partes.
Como hemos visto, el sustrato de la política de la UE hacia Cuba había radicado en el condicionamiento político para la concreción de un vínculo contractual bilateral de cooperación. La condicionalidad política se hizo tan habitual durante el periodo de unipolari-dad del sistema internacional que el debate acerca de si la ayuda es condicionada o no puede ser secundario en relación con el cómo y sobre qué bases es aplicada. La mayor parte de la cooperación de la UE se realiza a través de acuerdos bilaterales o multilaterales, lo que lleva a distinguir además entre la condicionalidad incluida en los acuerdos de cooperación bajo la forma de las llamadas “cláusulas democráticas”, teóricamente negociables, y una condicionalidad previa o a priori, que es impuesta al receptor antes de la concreción del acuerdo y condiciona su propia negociación (Perera, 2017: 111).
En ese escenario, y desde la adopción de medidas contra Cuba, las relaciones bilaterales atravesaron por su momento más crítico. La posición de la diplomacia cubana en todo momento exigió que la UE debía poner fin a su política de alianza con los Estados Unidos, en su intención de aislarla, y que esta situación era responsabilidad exclusiva de la UE, por lo que la única salida era la rectifi cación defi nitiva de las medidas aplicadas y la eliminación de la PC.
En un memorable discurso, el 26 de julio del año 2003, en el aniversario 50 del asalto a los cuarteles Moncada y Carlos Manuel de Céspedes, el líder de la Revolución Cubana, Fidel Castro Ruz, denunció que «la soberanía y la dignidad de un pueblo no se discuten con nadie» y que este era «un país que no acata amos, ni acepta amenazas, ni pide limosnas, ni carece de valor para decir la verdad» (Castro, 2003). Aunque el propio Fidel reconocía y aplaudía la creación de la UE «porque era lo único inteligente y útil que podían hacer como contrapeso ante el he-gemonismo de su poderoso aliado militar y competidor económico», sí insistía en la arrogancia con la cual trataban a Cuba, guiados por Estados Unidos.
Es por eso que, en enero de 2005, ante la posición mantenida por la diplomacia cubana, que no cedió a las presiones; y de los esfuerzos emprendidos por el nuevo gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) con el presidente José Luis Rodríguez Zapatero, la UE decide cancelar temporalmente las medidas adoptadas en el 2003, pero intensifi cando sus relaciones y contactos con grupos que el gobierno cubano tipifica como “mercenarios al servicio del imperio”.
Y es, en esa coyuntura, en el mes de febrero del 2005, que se produce la visita a La Habana del Comisario de Desarrollo Louis Michel, la de mayor nivel desde el 2003, pero sus esfuerzos por impulsar el proceso de normalización colisionaron con la resistencia y la falta de consenso en la Comisión Europea. El distinguido visitante volvió a repetir una nueva estancia en la isla, en marzo de 2008, manifestándose que existía una posición constructiva en la Comisión Europea, en particular la Comisión de Desarrollo, que él presidía.
Lo cierto es que con el mencionado triunfo electoral de Zapatero, el gobierno español impulsó un proceso de normalización de las relaciones con Cuba, que tuvo su punto más relevante con la visita en abril del 2007 del canciller Miguel Ángel Moratinos, quien facilitó el establecimiento de un mecanismo de diálogo político y el reinicio de la cooperación, pero España también salvaguardó sus declaradas “coincidencias estratégicas” con los Estados Unidos en relación con Cuba.
Como resultado, en la reunión del Consejo Europeo, el 19 de junio de 2008, la UE levantó de manera definitiva las sanciones contra Cuba, pero incluyendo en la declaración, por presiones de los representantes checos, suecos y polacos, una retórica anticuba-na y establecieron una nueva revisión de la política hacia Cuba en julio del 2009, al término de la presidencia checa. La posición política y diplomática de Cuba quedó expresada por Fidel Castro Ruz en su reflexión: “Estados Unidos, Europa y los derechos humanos”, donde critica la hipocresía de la Unión Europea, pero la verdad histórica es que ese desenlace con sus nuevos desafíos, la eliminación de las sanciones, representó el triunfo de la diplomacia revolucionaria y de la resistencia del pueblo cubano que recibía, al mismo tiempo, el apoyo internacional de organizaciones de solidaridad y contraria a las sanciones contra Cuba en los cinco continentes. (Castro, 2008).
Quedó para los anales de la historia que un grupo de países incorporados a la UE, entre los que se destacaron la República Checa, Polonia, Hungría y Suecia, fueron intensamente presionados por los Estados Unidos y cumplieron serviles el mandato asignado, e hicieron denodados esfuerzos para boicotear el proceso de normalización de las relaciones UE-Cuba mediante provocaciones, campañas de desinformación acerca de la realidad que vivía el pueblo cubano y actividades ilegales de apoyo a grupos contrarios al sistema político de la isla, tanto en el exterior como en su territorio. Esas acciones concebidas como parte del programa para “Una Cuba Libre”, aprobado en el 2004 por la administración Bush, recibió un alto respaldo fi nanciero y contó con el espaldarazo de las fuerzas de derecha y la complicidad de algunos partidos socialdemócratas europeos, a pesar de que se consideraban de izquierda.
Lo curioso de todo eso fue que mientras asumía esa posición, la UE no mostraba esa preocupación y no condenaba hechos tan graves de violación de los derechos humanos como los siguientes: las vejaciones a los prisioneros confinados en la ilegal base naval de Guantánamo, sometidos a torturas físicas y psicológicas; la existencia de cárceles secretas en territorio europeo, donde fueron confi nados prisioneros de guerra; los cientos de vuelos secretos de los Estados Unidos utilizando aeropuertos de países europeos, para secuestrar a prisioneros de guerra; las torturas cometidas en la cárceles de Irak y las masacres perpetuadas contra ese pueblo durante el tiempo que duró la invasión y ocupación ilegal de ese país; la sistemática represión a las poblaciones árabes palestinas por Israel; las ejecuciones extrajudiciales en varios países del mundo, incluyendo en territorio europeo y los cientos de condenas a muerte en los Estados Unidos cada año.
En contraste, mientras la UE aplicaba una política de doble rasero, la diplomacia cubana dio muestra de mayor cooperación en materia de derechos humanos con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), una vez que culminó el ejercicio selectivo y discriminatorio que le aplicaba el gobierno de los Estados Unidos y sus aliados en la CDH. Entre los principales ejemplos de esa voluntad de cooperación de Cuba la historia registra: su elección para la integrar el nuevo Consejo de Derechos Humanos con el respaldo de dos tercios de los países miembros de la Asamblea General de la ONU; la fi rma de los Pactos Internacionales de derechos políticos, económicos, sociales y culturales; la invitación a visitar la isla de un relator de la ONU para el derecho a la alimentación; la voluntad de Cuba de someterse al ejercicio de revisión del cumplimiento de los derechos humanos, en el nuevo Consejo de Derechos Humanos, sin carácter selectivo y discriminatorio.
La diplomacia cubana prosiguió, durante unos diez años, con la voluntad de avanzar en el proceso de normalización de las relaciones con la UE, pero reiteró, en más de una ocasión a ese importante actor global, que le asistía el derecho soberano a actuar en consecuencia ante cualquier provocación por parte de alguno de sus países miembros, así como a desarrollar relaciones bilaterales con sus estados y sus respectivas sociedades civiles. En un escenario internacional de férreo bloqueo económico, comercial y financiero de los Estados Unidos, la importancia estratégica de la UE para Cuba se traslucía en un 50 % del turismo proveniente de Europa, más de 300 fi r-mas, empresas y asociaciones europeas radicadas en su territorio y el comercio de la isla había pasado de un 6 % con Europa en el 1990, a un 30 % en el 2006. (Unión Europea, 2008)
La adopción de la PC y la posterior aplicación de sanciones diplomáticas, produjeron resultados contrarios a los esperados por la UE. La percepción cubana de que esta ampliaba la base de legitimidad de la línea de suma-cero de Washington en su contra, cerró las posibilidades y canales de diálogo de la UE con las autoridades y la sociedad cubanas. Con la mencionada iniciativa se abrió la confrontación entre el enfoque hegemónico europeo —más persuasivo que coercitivo— y el soberanonacionalista de Cuba. En este contexto se profundiza la asimetría ya no solo en términos de recursos sino también de propósitos e intenciones, lo cual consigue anular las condiciones mínimas para el relanzamiento y desarrollo del diálogo bilateral.
El fin de una posición poco común
Las reiteradas muestras de la voluntad y posición constructiva de Cuba en su intención de mantener vínculos estables, respetuosos y mutuamente beneficiosos con la UE, unido al nuevo escenario geopolítico regional, incluyendo el proceso hacia la normalización de relaciones con Estados Unidos, impulsaron un nuevo capítulo de la UE con la isla.
Bajo las premisas del respeto mutuo se restableció el diálogo político a partir del año 2008 a nivel ministerial. Se desarrollaron siete sesiones marcadas por un ámbito constructivo. Siete años después, tuvo lugar un diálogo sobre derechos humanos, mediante el cual continuaron los intercambios que en esa materia se habían desarrollado. Y, en el 2015 y el 2016, se celebraron dos sesiones del referido diálogo en el pleno respeto a la igualdad soberana, la reciprocidad, la independencia, la libre determinación y la no injerencia en los asuntos internos de las partes.
Así las negociaciones bilaterales que habían comenzado en abril del 2014 concluyeron con la inicialización de un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC) del 12 de diciembre de 2016, entre Cuba y la Unión Europea, suscrito por el canciller cubano, Bruno Rodríguez Parrilla y la alta representante de Política Exterior de la UE, Fe-derica Mogherini, así como por representantes de los países que integran el bloque comunitario, evidenciando el inicio de un viaje inédito hacia otro marco de relaciones, digamos que hacia “otro tipo de posición común”.
El ADPC significó un giro radical en la postura de ese bloque comunitario respecto a Cuba. A pesar del histórico vínculo de la UE con la isla, se superaban dos décadas de intercambios sujetos a condicionamientos que se convertían en imposiciones, que no condujeron a ningún resultado favorable para ambas partes. A pesar de que la diplomacia cubana supo conservar, y en algunos casos impulsar, las relaciones diplomáticas con la mayoría de los entonces 28 Estados miembros de la UE, la PC obstaculizaba el desarrollo de las mismas y constituía un instrumento de injerencia en el escenario político interno cubano.
En la nueva coyuntura, como en otras etapas históricas, los vínculos económico-comerciales de los Estados miembros de la UE tenían un peso signifi -cativo en el desarrollo económico de la Isla caribeña. La UE fue en 2014 la segunda región emisora de turismo (un 28,9% de los visitantes). Un año antes de la firma del acuerdo, el 26,35 % del turismo que arribó a Cuba procedió de Estados miembros de la UE y continuaba su creciendo aproximadamente un 35%. El total de llegadas procedentes de esta región, al cierre de diciembre de 2016 superó 1 045 000 visitantes. Los países emisores más importantes fueron: Alemania, Italia, Francia y España, respectivamente (Pellón, 2017: 81).
La UE también es el principal donante de cooperación, aportando actualmente 50 millones de euros en virtud del Reglamento sobre el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) para el período 2014-2020. Para el acceso a estos fondos, las autoridades europeas conformaron el correspondiente Programa Indicativo Multianual (PIM), acorde con las prioridades planteadas por Cuba y conviniendo trabajar en los sectores de seguridad alimentaria, recursos hidráulicos, energías renovables y apoyo a la modernización económica y social de Cuba.
En términos de inversiones, en el 2017 existían 75 negocios con capital extranjero proveniente de Europa, de ellos 73 con los estados miembros de la UE, constituyéndose el bloque en el mayor suministrador de inversiones extranjeras a Cuba, principalmente en los sectores de turismo, construcción, industria ligera y agroindustria (Ibídem). Asimismo, Cuba había continuado con sus principales bienes de exportación hacia la UE: combustibles minerales, azúcar, bebidas y tabaco. En el sector económico fue esencial la renegociación de la deuda con el grupo de principales acreedores del Club de París, un hecho que permitió a su vez la renegociación de las deudas bilaterales con nueve Estados miembros de la UE: Francia, Países Bajos, Austria,
▮ Fig. 4. Momentos de la firma del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC) del 12 de diciembre de 2016, entre Cuba y la Unión Europea, suscrito por el canciller cubano, Bruno Rodríguez Parrilla, y la alta representante de Política Ex terior de la UE, Federica Mogherini.
Finlandia, Reino Unido4, España, Bélgica, Dinamarca e Italia.
Los intereses económicos de ambas partes abrieron cauces para que en la esfera política apostaran por la elevación del diálogo al más alto nivel, concretándose en la visita que realizó Raúl Castro Ruz a Francia, el 1ro. de febrero del 2016, la cual fue la primera de un presidente cubano a ese país y a un Estado miembro de la UE.
Sin duda, tras la derogación de la PC y la fi rma del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación construyeron un nuevo marco legal para las relaciones bilaterales. El paso fue reconocido por ambas partes como un hecho sin precedentes, ya que demostró que es posible cimentar espacios para el diálogo y la cooperación en beneficio mutuo, a pesar de las diferencias políticas y las asimetrías de poder existentes entre la isla del Caribe y una potencia continental como la UE.
El ADPC consta de tres capítulos principales sobre diálogo político, cooperación y diálogo sobre política sectorial, así como sobre comercio y facilitación del comercio. El acuerdo se ha considerado que contribuirá al fortalecimiento de las relaciones UE-Cuba, acompañando el proceso de actualización de la economía y sociedad cubanas, fomentando el diálogo y la cooperación para promover el desarrollo sostenible, la democracia y los derechos humanos, y buscando soluciones comunes a desafíos globales.
Asimismo, refleja la expansión y el excelente estado de las relaciones Cuba-UE en el momento de su fi r-ma, a partir de los importantes avances acontecidos desde que se reinició el diálogo político y la cooperación en el 2008, lo cual ofreció perspectivas para que tanto La Habana como Bruselas desarrollaran relaciones estables, respetuosas y mutuamente beneficiosas con su contraparte.
4A partir del 1 de enero de 2021 concretó su salida de la UE.
A pesar de los obstáculos impuestos por la COVID-19, se ha avanzado en la implementación de los sectores del Programa Indicativo Multianual 20142020, lo que constituye una muestra del impacto que ha tenido la aplicación provisional del Acuerdo de Diálogo Político y de Cooperación en la profundización de nuestras relaciones bilaterales. Y en un escenario en el que el bloqueo de Estados Unidos resulta el principal obstáculo para la consecución de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así como para la implementación del Plan Nacional para el Desarrollo Económico y Social hasta 2030. Entre otras acciones, ambas partes firmaron el convenio de cooperación que pone en marcha el proyecto Salvar vidas y mitigar el impacto de la emergencia COVID-19 en Cuba, fi nancia-do por la UE por un monto de 1,5 millones de euros. (Intercambios, 2020)
CONCLUSIONES
Las relaciones bilaterales entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y Cuba se formalizaron en 1988. Desde su surgimiento, la política de la Unión Europea (UE) hacia Cuba fue un ejemplo de la ausencia de una política propia e independiente, pues para la UE su máxima prioridad diplomática han sido las relaciones trasatlánticas. En realidad, los Estados Unidos y la Unión Europea, a pesar de diferencias históricas, contradicciones coyunturales, y en sus peores momentos con el unilateralismo del gobierno de Donald Trump, no ha dejado de ser un aliado estratégico de los Estados Unidos en la conservación de los intereses occidentales de dominación en la política internacional.
Para historiar la evolución de las relaciones UE-Cuba, es necesario tener presente determinados elementos teóricos sobre las relaciones internacionales. Nos hemos referido a dos actores del sistema internacional cuyas dimensiones del poder son diferentes y se encuentran condicionadas por un conjunto de factores constitutivos que incluyen la geografía, demografía, la economía y lo militar, pero sus interacciones son negociadas y sujetas al liderazgo, la historia y la cultura.
Como resultado de la existencia de un sistema internacional elástico y descentralizado, la UE no puede imponer sus designios a Cuba por mucho que sea su poderío, al menos explícitamente, mientras que la isla ha aprendido a conservar su independencia
o autonomía con su exposición a las mayores capacidades de la UE, pero defendiendo siempre su integridad y soberanía nacional.
No exento de divergencias y nuevos retos, Cuba y la UE han logrado fortalecer los vínculos de cooperación económica, comerciales y de inversión tras la puesta en práctica del ADCP. La UE es un importante socio comercial de Cuba y constituye una prioridad en sus objetivos de construir una economía socialista y eficiente (Rodríguez, 2016: 13).5 Es la región de donde proviene el mayor flujo de Inversión Extranjera Directa (IED) que Cuba recibe y se ha consolidado como el principal donante de ayuda para el desarrollo de la isla.
Los proyectos que se han concretado sobrepasan las tres esferas principales en las que se desarrolla el Programa Indicativo Multianual Cu-ba-UE (2014-2020): agricultura, energía y actualización económica. Abordan además temas de gran relevancia: el medioambiente, el cambio climático, la cultura, el enfrentamiento a desastres naturales, la educación, la salud, la sociedad civil y, en el 2020, en el enfrentamiento a la Covid-19. Estos elementos evidencian que la cooperación de la UE se mantiene alineada con las políticas diseñadas por el gobierno cubano para actualizar el modelo económico y garantizar su sostenibilidad.
El desarrollo mutuo de las relaciones económicas, comerciales, financieras y de cooperación, ha sido un factor favorable en la lucha de Cuba contra las dificultades que impone el recrudecido bloqueo de los Estados Unidos durante la administración de Donald Trump. El año 2020 cerró con logros sustanciales en materia de agricultura sostenible y seguridad alimentaria, en energía renovable y eficiencia energética y en el apoyo a la actualización del modelo económico cubano a través del programa de intercambio de expertos. Sobresalen los proyectos relacionados con las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, las cuales harán más expeditos y transparentes los negocios que los actores extranjeros realicen con el país.
Por último, las perspectivas existentes para las relaciones Cuba-UE, en el ámbito político, cultural y económico, exige que ambas partes continúen fortaleciendo el diálogo constructivo y transparente, sobre la base del respeto mutuo, con el objetivo de profundizar los vínculos de cooperación, comerciales, financieros y la inversión extranjera, para el corto y mediano plazo, en el contexto del Programa Indicativo Multianual 2021-2027, en el que se espera la existencia de un escenario internacional más favorable para el desarrollo de la colaboración mutuamente ventajosa en los distintos sectores mencionados.
Igualmente, se han pensado otros escenarios en los que la cooperación pueda profundizarse y extenderse hacia otras regiones, a partir de nuevas iniciativas que refuercen la cooperación triangular y la cooperación Sur-Sur. Cuba acumula experiencia en varios sectores como la salud, la industria biofarmacéutica, la protección ante desastres naturales, la educación, entre otros, que pone a disposición para, de conjunto, brindar apoyo a los países más necesitados de África, América Latina y el Caribe.
5Sin embargo, un importante informe recomendó lo siguiente a la UE: “Basándose en las crecientes relaciones económicas con Cuba y teniendo en cuenta el deseo del Gobierno cubano de estrechar las relaciones con Europa, la UE debería continuar colaborando de forma constructiva para fomentar una transición democrática en Cuba. (La Asociación, 2017: 70)
ANEXO 1.
De acuerdo con datos de la Embajada de la UE en La Habana, entre el 2008 y el 2017, la UE ha fi -nanciado proyectos en Cuba por valor de unos 120 millones de euros, en sectores como la seguridad alimentaria, energías renovables, intercambio de expertos y preparación y respuesta ante situaciones de desastres.
«sobre la base del respeto mutuo, la reciprocidad, el interés común y el respeto a la soberanía».
• 1ro. de noviembre del 2017–Entra en vigor de manera provisional el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADCP). Fuente: Embajada de la UE en La Habana. Archivo de Granma.
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