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ISSN 2707-7330
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RNPS: No. 2092
Vol. VIII, No. 4 (octubre-diciembre) | 2026
Cómo citar (APA, séptima edición): Remón García, G. (2026). La paradoja de la conectividad: Global Gateway y el défi-
cit de cohesión social en Latinoamérica. Política Internacional, VIII (Nro. 4). https://doi.org/10.5281/zenodo.22097588
https://doi.org/10.5281/zenodo.22097588
M. Sc. Guillermo Remón García
Máster en Relaciones Internacionales, grado en Historia. Gerente de proyecto, Universidad Autónoma de Madrid.
Madrid, España. gjremon@gmail.com 0009-0008-8689-9868
La paradoja de la conectividad: Global Gateway y el déficit de
cohesión social en Latinoamérica
The connectivity paradox: Global Gateway and the social cohesion deficit
in Latin America
Le paradoxe de la connectivité : passerelle mondiale et déficit de
cohésion sociale en Amérique latine
O paradoxo da conectividade: portal global e o déficit de coesão social
na américa Latina
RECIBIDO: 4 DE JUNIO DE 2026 APROBADO: 3 DE SEPTIEMBRE DE 2026 PUBLICADO: 19 DE OCTUBRE DE 2026
RESUMEN Este artículo analiza la viabilidad de la iniciativa Global Gateway de la Unión Europea en América Latina,
postulando que su diseño incurre en una "omisión estratégica" crítica: el descuido de la cohesión social
como bien público. A partir de la teoría del vacío hegemónico de Kindleberger, se argumenta que la pro-
visión de capital físico es insuficiente para asegurar la relevancia estratégica europea si no se acompaña
del fortalecimiento del tejido social. Mediante un análisis de la estrategia, se revela una desproporción
financiera alarmante: solo el 0,13% de los fondos movilizados se destinan a la inclusión social. Sin integrar
la cohesión social como pilar fundamental, la inversión europea no solo será ineficaz ante la heterogenei-
dad estructural de la región, sino que corre el riesgo de ser percibido como un mero instrumento extrac-
tivo y con ello caer en la irrelevancia geopolítica frente al pragmatismo de otros actores globales. Para
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contrastar empíricamente esta hipótesis, el estudio desarrolla un análisis cualitativo del corpus íntegro
de proyectos en educación e investigación, un contrafactual positivo en servicios básicos y una iniciativa
representativa del sector energético. Aunque la incipiente ejecución de los casos restringe la inferencia
estadística, el diseño metodológico garantiza una base empírica robusta para identificar patrones estruc-
turales. A partir de estos hallazgos, el artículo concluye proponiendo subsanar esta asimetría priorizando
la infraestructura social y fortaleciendo la capacidad tributaria estatal mediante mecanismos de transfe-
rencia tecnológica.
Palabras clave: Global Gateway, América Latina, Vacío hegemónico, Desigualdad, Cooperación interna-
cional..
ABSTRACT This article analyzes the viability of the European Union’s Global Gateway initiative in Latin America, pos-
iting that its design suers from a critical "strategic omission": the neglect of social cohesion as a public
good. Drawing on Kindleberger’s hegemonic stability theory, it argues that the provision of physical cap-
ital is insucient to ensure European strategic relevance if it is not accompanied by the strengthening of
the social fabric. Through an analysis of the strategy, an alarming financial disproportion is revealed: only
0.13% of the mobilized funds are allocated to social inclusion. Without integrating social cohesion as a
fundamental pillar, European investment will not only be ineective in the face of the region’s structural
heterogeneity, but also risks being perceived as a mere extractive instrument, thereby falling into geopo-
litical irrelevance compared to the pragmatism of other global actors. To empirically test this hypothesis,
the study conducts a qualitative analysis of the entire corpus of education and research projects, a positive
counterfactual in basic services, and a representative initiative in the energy sector. Although the incipient
execution of the cases restricts statistical inference, the methodological design guarantees a robust empir-
ical basis for identifying structural patterns. Drawing on these findings, the article concludes by proposing
to rectify this asymmetry by prioritizing social infrastructure and strengthening state tax capacity through
technological transfer mechanisms.
Keywords: Global Gateway, Latin America, Hegemonic vacuum, Inequality, International cooperation.
RÉSUMÉ Cet article analyse la viabilité de l'initiative « Global Gateway » de l'Union européenne en Amérique latine,
en soulignant que sa conception soure d'une « omission stratégique » majeure : la négligence de la cohé-
sion sociale en tant que bien public. S'appuyant sur la théorie du vide hégémonique de Kindleberger, il
démontre que la fourniture de capital physique est insusante pour garantir la pertinence stratégique eu-
ropéenne si elle ne s'accompagne pas d'un renforcement du tissu social. L'analyse de la stratégie révèle une
disproportion financière alarmante : seulement 0,13 % des fonds mobilisés sont alloués à l'inclusion sociale.
Sans intégrer la cohésion sociale comme pilier fondamental, l'investissement européen sera non seulement
inecace face à l'hétérogénéité structurelle de la région, mais risque également d'être perçu comme un
simple instrument d'extraction, et donc de perdre toute pertinence géopolitique face au pragmatisme des
autres acteurs mondiaux. Pour tester empiriquement cette hypothèse, l'étude développe une analyse qual-
itative de l'ensemble des projets dans les domaines de l'éducation et de la recherche, un contrefactuel posi-
tif dans les services de base, et une initiative représentative du secteur de l'énergie. Bien que les premières
étapes de la mise en œuvre des études de cas limitent la portée statistique des inférences, la méthodologie
employée garantit une base empirique solide pour l’identification des tendances structurelles. À partir de
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ces résultats, l’article propose de remédier à cette asymétrie en priorisant les infrastructures sociales et en
renforçant les capacités fiscales de l’État grâce à des mécanismes de transfert de technologie.
Mots-clés : Porte d'entrée mondiale, Amérique latine, vide hégémonique, inégalités, coopération internationale.
RESUMO Este artigo analisa a viabilidade da iniciativa Global Gateway da União Europeia na América Latina, argu-
mentando que seu desenho sofre de uma crítica "omissão estratégica": a negligência da coesão social
como um bem público. Com base na teoria do vácuo hegemônico de Kindleberger, argumenta-se que a
provisão de capital físico é insuficiente para garantir a relevância estratégica europeia se não for acompan-
hada pelo fortalecimento do tecido social. Uma análise da estratégia revela uma alarmante desproporção
financeira: apenas 0,13% dos fundos mobilizados são destinados à inclusão social. Sem integrar a coesão
social como um pilar fundamental, o investimento europeu não só será ineficaz diante da heterogeneidade
estrutural da região, como também corre o risco de ser percebido como um mero instrumento extrativis-
ta, caindo, assim, na irrelevância geopolítica diante do pragmatismo de outros atores globais. Para testar
empiricamente essa hipótese, o estudo desenvolve uma análise qualitativa de todo o conjunto de projetos
em educação e pesquisa, um contrafactual positivo em serviços básicos e uma iniciativa representativa do
setor energético. Embora as fases iniciais de implementação dos casos limitem a inferência estatística, o
desenho metodológico garante uma base empírica robusta para a identificação de padrões estruturais.
Com base nessas constatações, o artigo conclui propondo o enfrentamento dessa assimetria por meio
da priorização da infraestrutura social e do fortalecimento da capacidade tributária do Estado através de
mecanismos de transferência de tecnologia.
Palavras-chave: Portal global, América Latina, Vácuo hegemônico, Desigualdade, Cooperação internacional.
INTRODUCCIÓN
En 1973, Charles Kindleberger escribió en La crisis eco-
nómica 1929-1939 que la incertidumbre económica glo-
bal en el periodo de entreguerras, cuando se produjo
la Gran Depresión, se debió en parte a la ausencia de
un árbitro hegemónico claro, que proveyera los bienes
públicos de estabilidad sistémica y liderazgo. Este artí-
culo postula que, aunque la aspiración actual de Europa
no es ejercer una hegemonía solitaria, sino asegurar su
relevancia y autonomía estratégica para no diluirse en el
tablero global, su iniciativa Global Gateway (GG) corre
el riesgo de fracasar por un error de enfoque análogo:
la omisión de un requisito fundamental de carácter no
material para asegurar la influencia.
El escenario de análisis es América Latina y el Cari-
be (ALC), una región que mantiene los coeficientes
de Gini más altos del planeta (Insulza, 2015). Aunque
la “GG” incluye formalmente sectores como salud
y educación, su enfoque prioriza la inversión en in-
fraestructura extractiva y el capital físico. Esto se
corrobora mediante la “omisión estratégica” de pro-
yectos en el área de Educación e Investigación que
se analizará más adelante.
En el caso europeo, la financiación de infraestruc-
turas resulta insuficiente para evitar la irrelevancia
global frente a otros actores con más capacidad de
movilización de capital; es imperativo fomentar la
cohesión social. La evidencia sugiere, además, que,
sin reducir la desigualdad estructural, cualquier ca-
pacidad de influencia exterior será volátil, dado el
deterioro del tejido democrático que conlleva la ex-
clusión social (Insulza, 2015, p.15).
¿Por qué centrar este análisis en América Latina?
La región se presenta como un escenario revelador
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para validar esta hipótesis por dos razones funda-
mentales. La explicación está, por una parte, en el
vínculo histórico y la necesidad de revitalizar una
alianza estratégica que ha perdido terreno. China
superó a la Unión Europea (UE) como segundo socio
comercial de la región ya en 2013, y la participación
europea en las exportaciones latinoamericanas cayó
del 10,6% en 2001 al 8,3% en 2023 (Ríos Méndez &
Rodríguez Pinzón, 2025). En segundo lugar, porque
América Latina encarna la paradoja del desarrollo:
es una región de ingresos medios que, sin embargo,
ostenta el título de la más desigual del planeta. Si
la estrategia europea no logra abordar la cohesión
social corre el riesgo de no lograr su norte estratégi-
co: la defensa de los valores democráticos y la con-
solidación de la influencia europea en un contexto
histórico precisamente crítico para ambos.
Objetivo y metodología
El objetivo principal de esta investigación es ana-
lizar y procurar evidencia empírica sobre la viabi-
lidad de la estrategia Global Gateway de la Unión
Europea en América Latina y el Caribe para evaluar
si la priorización de la infraestructura física sobre la
cohesión social compromete la relevancia geopolíti-
ca europea. La pregunta rectora que guía el estudio
es: ¿es factible consolidar una influencia estratégica
duradera sin proveer el sustrato institucional nece-
sario que reduzca la heterogeneidad estructural de
la región?
Para contrastar la hipótesis de esta omisión estra-
tégica, el presente artículo desarrolla un análisis
cualitativo basado en cuatro casos de estudio selec-
cionados por su relevancia estratégica con base en
las áreas de cooperación que encontramos al buscar
el detalle de los proyectos en la web de la Global
Gateway. El periodo de análisis abarca desde la pre-
sentación oficial de la estrategia en 2021 hasta el
estado de ejecución de los proyectos aprobados a
fecha de 2025.
Siguiendo la lógica metodológica propuesta por Yin
(2018) y George y Bennett (2005), los casos no se
seleccionan para maximizar la representatividad es-
tadística, sino para examinar la naturaleza estructu-
ral de la estrategia europea poniendo de manifiesto
el enfoque de esta: la priorización del capital físico
frente a la cohesión social.
Esta visión permite analizar, más allá de la ejecución
física de los proyectos, la coherencia estratégica de
su diseño y las condiciones institucionales y socia-
les que condicionarán el vínculo entre la inversión
externa y la estabilidad democrática y el desarrollo
inclusivo.
Se han seleccionado cuatro proyectos bajo un crite-
rio de relevancia estratégica dentro de las áreas de
cooperación de la iniciativa.
En primer lugar, se examina el corpus íntegro de
proyectos en materia de educación e investigación,
partiendo de la premisa de que la dimensión educa-
tiva constituye el vector crítico para la vertebración
de la cohesión social y la seguridad. En esta línea, la
institución escolar posee la capacidad ambivalente
de perpetuar el statu quo o, por el contrario, de “su-
perar posiciones etnocéntricas y excluyentes [...] y
contribuir a desarrollar una nueva identidad colecti-
va” (Sánchez Vera, 2015, p. 87). En esta misma línea,
cabe apuntar que “mejorar la educación es crucial
para un desarrollo social y económico inclusivo y
sostenible” (CEPAL, 2023).
Se ha de admitir que estos dos proyectos del ámbi-
to de educación e investigación son muy dispares
entre sí. Así, tenemos un escenario crítico de vacío
institucional (Haití) y la única iniciativa regional no
material enfocada en cohesión social (Caribe). No
obstante, se han seleccionado por ser los únicos
proyectos existentes en el ámbito de la educación
e investigación.
En segundo lugar, el análisis incorpora una iniciativa
en el ámbito de la salud a modo de contrafactual
positivo (outlier) de integración social. Se trata de
un ejemplo de intervención local conceptualmen-
te brillante en el ámbito de los servicios básicos
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(Ecuador). Finalmente, se aborda un proyecto del
sector de clima y energía (Argentina), por ser este
el eje que no solo concentra el mayor volumen de
inversión, sino que también hegemoniza la agenda
estratégica en la región.
La escasez de iniciativas en áreas clave para el de-
sarrollo humano, como Educación e Investigación,
es un primer indicador de la desproporción estraté-
gica. Además, el hecho de que no existan proyectos
de infraestructura educativa en las economías de
renta media de la región constituye, en sí mismo,
un hallazgo que corrobora la hipótesis de la omisión
estratégica.
Cada caso se analiza a partir de un protocolo común
de observación cualitativa en función de la informa-
ción disponible, que incluye: el tipo de inversión pre-
dominante (infraestructura física vs. infraestructura
social), el contexto institucional y de cohesión social
preexistente, los mecanismos de transmisión espera-
dos entre la inversión y el bienestar social, y los ries-
gos de sostenibilidad política y social identificados.
Este protocolo asegura la comparabilidad analítica a
pesar de las profundas diferencias entre los contex-
tos nacionales. Cabe señalar que el detalle disponible
de los proyectos es escaso, limitándose a una des-
cripción de este, pero sin proporcionar ni estado en
el que se encuentra, más allá de un breve listado de
hecho notables, ni cifras presupuestarias. Con base
en esto, y como se ha mencionado, el análisis de los
casos es por tanto de carácter cualitativo en función
del número de iniciativas que ofrece la “GG”.
Este diseño garantiza una base empírica robusta
para identificar los patrones que condicionarán el
vínculo entre la inyección de capital externo y la es-
tabilidad democrática regional.
DESARROLLO
1.1. Marco Teórico
La teoría de Kindleberger propone que un orden es-
table requiere una potencia que asuma los costes de
los bienes públicos. La traslación de este concepto
al siglo XXI exige incorporar las críticas de Snidal
(1985) sobre la cooperación estratégica y de Iken-
berry (2011) sobre la legitimidad institucional.
Snidal cuestiona la viabilidad y deseabilidad de la
provisión unilateral de bienes públicos. En ausencia
de un hegemón absoluto, la estabilidad depende de
la cooperación estratégica de un grupo de poten-
cias (k-groups). Ikenberry, en cambio, argumenta en
Liberal Leviathan que la durabilidad del orden inter-
nacional contemporáneo no reside meramente en la
capacidad material o financiera, sino en la legitimi-
dad de las reglas y las instituciones.
Desde esta perspectiva actualizada, la naturaleza
del "bien público" en la relación UE-ALC se trans-
forma. No se trata de que la UE "provea" cohesión
social, un atributo endógeno imposible de exportar,
sino de que facilite la infraestructura institucional
para que esta emerja. En la actual multipolaridad di-
fusa, la estabilidad depende menos de los flujos fi-
nancieros y más de la resiliencia social de los socios.
La legitimidad se alza, de este modo, como garante
de la confianza y el apoyo político.
Para evitar la imprecisión conceptual, este artículo
se aleja de definiciones generalistas de bienestar
y adopta una perspectiva rigurosa de la cohesión
social. Siguiendo a Kawachi y Berkman (2000), se
entiende la cohesión social como la característica de
una sociedad que facilita la cooperación entre sus
miembros para el beneficio mutuo. Esta definición
se alinea con el concepto de "capital social" de Ro-
bert Putnam (1993), quien lo identifica como las ca-
racterísticas de la organización social —tales como
la confianza, las normas y las redes— que mejoran la
eficiencia de la sociedad facilitando acciones coor-
dinadas. La cohesión, por lo tanto, no es meramente
la ausencia de disparidades, sino la existencia de un
tejido institucional y de confianza que permite que
la democracia y el mercado funcionen.
Sobre esta base, si la UE quiere “abordar los desa-
fíos globales más urgentes” como declara, debería
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actuar no solo como un financiador de infraestruc-
tura física, sino como un catalizador de este capital
social. Para garantizar la viabilidad de sus propias
inversiones, la UE debe transformarse en un socio
legitimador que coadyuve a fortalecer las institu-
ciones que generan confianza y reducen la polari-
zación.
1.2. Contexto Actual
Kindleberger (1973) contrapuso su diagnóstico al
debate entre Friedman y Samuelson sobre la Gran
Depresión: frente a sus explicaciones monetarias o
accidentales, identificó la causa raíz en la ausencia
de un liderazgo hegemónico global padecido desde
el final de la hegemonía británica en 1913 hasta que
Estados Unidos tomó el relevo tras la Segunda Gue-
rra Mundial.
El autor afirmó que “el sistema económico y mone-
tario internacional necesita liderazgo, un país que
esté dispuesto, consciente o inconscientemente,
bajo algún sistema de reglas que haya interiorizado,
a establecer normas de conducta para otros países;
y a procurar que los demás las sigan” (Kindleberger,
1973, p. 28).
El contexto actual remite a esa reflexión. El dominio
de Estados Unidos “ha terminado” (Muggah, 2016)
y la revisada predicción de Fukuyama, en la edición
de 2006 de “El fin de la historia y el último hom-
bre”, según la cual China acabaría convertida en
una democracia, parece lejana. La realidad muestra,
al contrario, que la democracia liberal se enfrenta
a una crisis de legitimidad que da alas a otras al-
ternativas que, con olvido de la historia, aparecen
como deseables para grupos cada vez más amplios
de ciudadanos.
Las crecientes ambiciones de China por ser el ac-
tor protagonista en la escena global, reflejada en el
desfile militar en Tiananmén por el 80 aniversario
Día de la Victoria, las tensiones en el Mar de la Chi-
na Meridional y, en concreto, la cuestión taiwanesa,
se nos aparecen como un desafiante grito al orden
mundial; un orden hasta ahora basado en reglas,
que se está viendo sometido a un test de estrés en
diversos frentes importantes. Estados Unidos, con
sus signos de ansiedad hegemónica, se ha enfocado
en políticas que persiguen recuperar su hegemo-
nía: guerra arancelaria, intervenciones militares en
el Caribe, propuestas de paz en Ucrania o Gaza o la
Guerra con Irán. De momento, el resultado se acerca
más a la desestabilización del viejo orden que a la
puesta en pie de uno nuevo. Al fondo, siguen pre-
sentes los riesgos geopolíticos que vienen de Rusia.
Europa trata de impulsar un proceso de reafirma-
ción de su acaso olvidado papel histórico. Y es en
este escenario en el que se inscribe la iniciativa “GG”,
una tentativa de construir la autonomía estratégica
europea. Con una marcada estrategia internaciona-
lista, la Unión Europea busca competir con la inicia-
tiva China de la Franja y Ruta (IFR) (Belt and Road
Initiative, BRI) en un intento por redefinir las reglas
de la cooperación global. Mientras que el modelo
de Beijing descansa sobre una financiación estatal
masiva y una aparente laxitud en las condicionalida-
des políticas, si bien instrumentaliza la dependencia
financiera para blindar sus intereses estratégicos en
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (Sun,
2014, pp. 4-6) o respecto al estatus de Taiwán; la
respuesta de Bruselas se erige sobre la exportación
de su propio poder normativo. De este modo, la pro-
puesta europea no se limita a la provisión de capital,
sino que condiciona su despliegue al cumplimiento
de estándares de transparencia, sostenibilidad y de-
rechos humanos.
Esta propuesta europea, la Global Gateway, fue pre-
sentada por Ursula von der Leyen en 2021, en plena
crisis tras la COVID-19. Se orienta a la movilización
de capital hacia infraestructuras inteligentes y sos-
tenibles en sectores clave: energía, transporte, digi-
talización, educación e investigación y salud. Para
materializar este objetivo, la Comisión Europea ha
comprometido una partida de 300 000 millones
de euros hasta 2027, que funcionará como cataliza-
dor financiero para dinamizar la inversión en estas
áreas. La propuesta de valor europea se diferencia
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explícitamente de otras iniciativas globales al fun-
damentarse en seis principios rectores: valores de-
mocráticos y altos estándares, buena gobernanza
y transparencia, asociaciones igualitarias, enfoque
verde y limpio, seguridad, y la catalización de la in-
versión del sector privado. Estos principios, alinea-
dos con la Agenda 2030 de la Organización de las
Naciones Unidas y el Acuerdo de París, constituyen
la base normativa con la que Bruselas aspira a cons-
truir un modelo de conectividad sostenible y basa-
do en valores.
La ambición de la Comisión, que se refleja en la
movilización ya superada de 300 000 millones de
euros antes del plazo original marcado, a fecha de
2025, fue subrayada por la propia presidenta Ursu-
la von der Leyen en su discurso ante el Global Ga-
teway Forum 2025. La iniciativa se enmarcó como
la respuesta para construir "asociaciones fiables" y
asegurar una "prosperidad que perdurará mucho
más allá de la inversión inicial" mediante el fomento
de "empleos y habilidades locales" (Von der Leyen,
2025).
Sin embargo, esta estrategia corre el riesgo de re-
plicar un error de diagnóstico, como aquel señala-
do por Kindleberger a sus contemporáneos. En este
caso, confiar en la conectividad y los flujos de capi-
tal sin consolidar primero la estructura social de fon-
do necesaria. Es precisamente en este punto donde
la advertencia de Kindleberger cobra vigencia: si el
colapso de 1929 se debió a la incapacidad de un he-
gemón para proveer bienes públicos globales como
la estabilidad financiera, el riesgo de la GG es su in-
capacidad para reconocer y facilitar el bien público
regional o nacional indispensable para el desarrollo
sostenible en América Latina: la cohesión social.
Para demostrar que esta barrera es estructural y no
financiera se pondrá de manifiesto la "heterogenei-
dad estructural" (Cimoli, 2005) en América Latina,
donde los datos de distintos organismos confirman
que la falta de protección social socava cualquier in-
tento de desarrollo sostenido. Asimismo, se exami-
na el contexto de las relaciones entre la UE y ALC y
la propia estructura de la estrategia “GG”, confron-
tando su narrativa oficial con la evidencia empírica.
El estudio concluye que, pese a la retórica institucio-
nal, la cohesión social ha quedado desplazada a un
plano secundario.
Esta cohesión social, entendida ahora bajo la óptica
de Putnam como el sustrato de confianza institu-
cional, actúa como la estabilidad sistémica interna
de las democracias latinoamericanas. Sin este bien
público, cuya consolidación requiere de una coope-
ración externa inteligente y no impositiva, el sistema
democrático se debilita, la inversión no focalizada
resulta ineficaz y la capacidad de influencia exterior
se vuelve volátil e insostenible. La “GG” pasa así, por
alto, el eje estratégico fundamental para contrarres-
tar la inestabilidad derivada de la desigualdad es-
tructural en la región.
1.3. El contexto geopolítico
Al analizar el reparto geográfico de los 306 798 mi-
llones de euros movilizados entre 2021 y 2024, se
constata que a América Latina y el Caribe se le ha
dotado con 31 469 millones de euros, una cifra que,
aunque significativa, queda por debajo de las asig-
naciones para otras regiones prioritarias. En concre-
to, esta cifra es notablemente menor a los 79 973
millones de euros destinados al África Subsahariana
y los 77 161 millones de euros dirigidos a Oriente Me-
dio y Norte de África
Esta distribución, donde América Latina y el Caribe
es la región menos priorizada en términos de volu-
men de capital movilizado después de los Balcanes
Occidentales (27 044 millones de euros) y la Vecin-
dad Oriental (28 488 millones de euros), adquiere
mayor relevancia al contrastarse con la población: la
inversión per cápita en América Latina/Caribe es de
aproximadamente 46,97 €/habitante, una cifra que
contrasta fuertemente con la inversión por habitan-
te en el África Subsahariana (61,52 €/habitante) y
el Norte de África y Oriente Medio (140,29 €/habi-
tante), y que además es mínima si se compara con
los 1.502,44 €/habitante destinados a los Balcanes
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Occidentales. Es necesario reconocer que la “GG"
no fue diseñada como una agencia de desarrollo
social ni como un mecanismo de redistribución de
riqueza, sino como una herramienta de proyección
geoeconómica basada en la movilización de capital
privado y público hacia activos tangibles. Criticar a
la iniciativa por no "proveer" directamente cohesión
social podría parecer un error de categoría, dado
que su mandato es la conectividad y no el bienestar.
Cabe también señalar que la crítica central de este
artículo no apunta a la naturaleza del instrumento,
sino a la incoherencia estratégica de sus objetivos.
Si la UE aspira a utilizar la inversión en infraestruc-
tura como palanca para asegurar "asociaciones
fiables" y "prosperidad duradera" (Von der Leyen,
2025) debe asumir que en una región marcada por
la "fábrica de desigualdad" (Hopenhayn, 2014.), el
capital físico por sí solo es insuficiente para garan-
tizar la estabilidad política necesaria para que esas
inversiones perduren.
Esta desproporción en el gasto per cápita, en una
región de 670 millones de habitantes, refuerza el
argumento de que la revitalización de la alianza es-
tratégica con la región no se está traduciendo en
una prioridad inversora clara, lo cual pone en tela de
juicio su capacidad para competir con la influencia
de otros actores globales. Un análisis riguroso de
la intervención de la presidenta revela una omisión
conceptual crítica que compromete este objetivo de
durabilidad. Ursula von der Leyen no elevó la inclu-
sión social ni la cohesión al mismo rango de pilar
clave que la infraestructura o la digitalización, y dejó
fuera del foco la necesidad de una inversión especí-
fica en la base social.
La implementación de la “GG” no puede desvincu-
larse del progresivo enfriamiento de las relaciones
birregionales en la última década, máxime tras haber
analizado su reparto geográfico. Pese a la retórica
de los lazos históricos y valores compartidos, la aso-
ciación estratégica UE-CELAC sufrió un periodo de
letargo diplomático evidenciado por la ausencia de
cumbres al más alto nivel durante ocho años (2015-
2023), una desconexión reconocida por el propio
Alto Representante, Josep Borrell, en 2023. Este
vacío político coincidió con la expansión comercial
y financiera de China en la región, que supo capita-
lizar la demanda latinoamericana de infraestructura
sin excesivas condicionalidades normativas.
Esta desconexión se agrava con la incapacidad para
cerrar acuerdos estructurales tras décadas de ne-
gociación, como evidenció el nuevo aplazamiento
de la firma del acuerdo UE-Mercosur en diciembre
de 2025 por la oposición de Francia e Italia y que
ha acabado entrando en vigor de manera provisio-
nal en mayo de 2026. Este bloqueo, tras 26 años
de espera, proyecta ante la región una imagen de
fragmentación interna de la UE que contrasta con
el pragmatismo de otros competidores globales y
pone en riesgo la supervivencia misma de la alianza
comercial.
Con el enfriamiento en las relaciones bilaterales
como telón de fondo, la GG surge no solo como un
instrumento de desarrollo, sino como una respues-
ta reactiva de Bruselas para reconquistar un terreno
geopolítico cedido, intentando sustituir la vieja di-
plomacia declarativa por una nueva diplomacia de
proyectos tangibles.
La estrategia se formalizó regionalmente en julio de
2023 con la presentación de la "Agenda de Inver-
sión Global Gateway UE-ALC" (GGIA), un compro-
miso político que movilizará más de 45 000 millo-
nes de euros hasta 2027. Sobre el papel, la Agenda
se estructura en cuatro pilares: transición verde jus-
ta, transformación digital inclusiva, desarrollo hu-
mano y resiliencia sanitaria y vacunas. Ocurre, sin
embargo, que el desglose de esta cartera revela la
paradoja de la priorización: mientras los sectores
extractivos y digitales captan inversiones multimi-
llonarias para asegurar cadenas de suministro de
materias primas críticas (como el litio en Argenti-
na y Chile), el componente específico destinado a
la cohesión social, el programa regional "Inclusive
Societies", cuenta con una asignación de apenas
60 millones de euros. Esta desproporción financie-
ra (un 0,13% del total movilizado para el programa
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social insignia) evidencia que, pese a la inclusión re-
tórica del desarrollo humano, la “GGIA” sigue ope-
rando bajo una lógica de rentabilidad geopolítica,
donde la formación técnica y la salud se entienden
como servicios funcionales a la productividad del
mercado y no como bienes públicos garantes de la
estabilidad democrática. Con los datos en la mano,
la ratio infraestructura física/cohesión social es de
750:1 (€67,16 vs. €0,09 per cápita), lo que es toda
una declaración de intenciones.
Para comprender la conexión entre la falta de inver-
sión social y el declive democrático, cabe remitirse
al marco institucional propuesto por Acemoglu y
Robinson en Why Nations Fail (Acemoglu & Robin-
son, 2012). Según su análisis, el desarrollo econó-
mico sostenible solo es posible bajo "instituciones
económicas inclusivas". Por el contrario, cuando la
inversión externa fluye hacia contextos dominados
por "instituciones extractivas", caracterizadas por la
concentración de poder y riqueza en una élite re-
ducida, dicha inyección de recursos no democratiza
el bienestar, sino que corre el riesgo de reforzar las
estructuras de poder existentes.
En el caso latinoamericano, caracterizado por una
desigualdad extrema que funciona de facto como
una institución extractiva, la inversión masiva en
infraestructura física (hardware) sin un contrapeso
equivalente en fortalecimiento institucional y cohe-
sión social (software) puede generar un efecto ad-
verso no deseado. Al aumentar la rentabilidad de
sectores controlados por élites económicas sin for-
talecer la capacidad de negociación y los derechos
de la base social, la “GG” podría, paradójicamente,
dotar de mayores recursos a los actores que perpe-
túan el statu quo, exacerbando la brecha de poder
y erosionando la legitimidad democrática a ojos de
una ciudadanía excluida de los beneficios de la co-
nectividad.
1.4. La evidencia empírica de la insostenibilidad
La evidencia empírica confirma que la desigualdad
estructural y la heterogeneidad productiva en las
Américas son el impedimento endógeno que anula
la eficacia de la inversión no focalizada en el ámbi-
to social. El reciente Estudio Económico de América
Latina y el Caribe 2025 de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL) corrobora
esta tendencia, advirtiendo que la región permane-
ce atrapada en una "trampa de baja capacidad para
crecer", caracterizada por una inversión doméstica
deficiente y mercados laborales poco dinámicos
que limitan severamente la movilidad social (CEPAL,
2025).
Por si esto fuera poco, el estancamiento económico
visible a partir de 2015, exacerbado por la pande-
mia, ha puesto en peligro los avances sociales de
la década anterior. La desigualdad en la región no
es solo alta, es extrema: el continente padece nive-
les de desigualdad de ingreso de los más altos del
mundo (Banco Interamericano de Desarrollo, 2024).
Según datos del Banco Interamericano de Desarro-
llo (BID), el 10% más rico de la población capta 22
veces más renta nacional que el 10% más pobre. Aún
más alarmante es que el 1% más rico se apropia del
21% de los ingresos de toda la economía (BID, 2020),
el doble de la media del mundo industrializado.
El Índice de Gini en los países latinoamericanos es
alarmantemente alto, con cifras como 51,6 en Brasil
(2023) o 43,5 en México (2022). Ningún país de la
región refleja un índice inferior a 39,8 (El Salvador).
Esto contrasta fuertemente con los coeficientes eu-
ropeos, por ejemplo, 29,9 en Dinamarca o 31,8 en
Francia en 2023 (Banco Mundial: World Develop-
ment Indicators).
Esta desigualdad de ingresos se sustenta en una
desigualdad productiva o "heterogeneidad estruc-
tural". Tal y como advierte la CEPAL, existe una
desconexión en el tejido económico: las grandes
empresas de alta productividad concentran dos
tercios del PIB pero emplean solo al 19,8% de los
trabajadores. En contraste, el sector de baja produc-
tividad (microempresas y autoempleo) concentra el
50,2% del empleo pero genera apenas el 10,6% del
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PIB (Hopenhayn, 2014). A esto se suma una tasa de
informalidad que, aunque muestra signos de reduc-
ción, sigue afectando a una vasta parte de la fuerza
laboral. El escenario proyectado para 2026 presenta
una dualidad compleja: si bien la CEPAL anticipa que
la informalidad continuará disminuyendo gracias al
peso del sector formal y que la tasa de desempleo
se mantendrá estable en torno al 5,6%, la creación
neta de empleo se desacelerará notablemente (1,5%
en 2025 frente a años previos). Esto sugiere que, sin
una inversión focalizada en cohesión social que ace-
lere estas "leves mejoras", la región corre el riesgo
de estabilizarse en un equilibrio de bajo dinamismo
que no logra cerrar las brechas estructurales a la ve-
locidad necesaria (CEPAL, 2025).
Un punto que no podemos pasar por alto es que la
desigualdad no es solo un asunto de distribución,
también existen tremendas desigualdades en la ca-
lidad de la educación, el acceso a la salud, la calidad
de la vivienda y hasta la seguridad pública (Insulza,
2015).
Esta naturaleza multidimensional de la pobreza re-
sulta hasta tal punto inequívocamente condicionan-
te que se materializa en la esperanza de vida. Dentro
del proyecto SALURBAL, el artículo Inequalities in
life expectancy in six large Latin American cities re-
coge cómo una mujer de un barrio pobre en Santia-
go de Chile nace con una esperanza de vida 18 años
menor que otra mujer en un barrio de ingresos altos
de la misma capital chilena (Bilal et al., 2019).
La marcada desigualdad trasciende la dimensión
del ingreso para manifestarse como una exclusión
estructural en el acceso a infraestructuras, servicios
de salud y participación política. Esta ausencia de
cohesión social no solo restringe la movilidad so-
cial ascendente de millones de individuos, sino que
genera una inestabilidad sistémica que amenaza la
viabilidad de los propios Estados. Este fenómeno de
inequidad no es meramente un problema normativo
de justicia social, sino un profundo lastre económi-
co que socava la productividad agregada y anula la
eficacia de las inversiones no focalizadas. En última
instancia, sin cohesión social no existe seguridad ju-
rídica sostenible para las empresas, lo que perpetúa
el estancamiento del empoderamiento económico
de los sectores vulnerables y consolida material-
mente —no solo retóricamente— la "paradoja del
desarrollo" en la región.
En el año 2024, la tasa de pobreza se situó en el
25,5% (Organización de las Naciones Unidas [ONU],
2025), lo que significa 162 millones de personas bajo la
línea de la pobreza. Esta marginación de una significati-
66,9
22,5
10,6
19,8
30
50,2
0
20
40
60
80
Estrato alto Estrato medio Estrato bajo
PIB (%) Empleo (%)
Gráfico 1: América Latina (18 países): Indicadores de heterogeneidad estructural (porcentajes)
▮ Fuente: Elaboración propia con información recogida de: Infante, R. (2011). América latina en el “umbral del desarro-
llo. Documento de trabajo No. 14. Santiago de Chile: CEPAL.
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va parte de la población total conlleva no solo el
distanciamiento conceptual con la clase dirigente
política que se siente ajena a su realidad, sino unos
consiguientes niveles de violencia exacerbados en
un sistema que ni les representa ni, mucho menos,
les ampara. Hay evidencia empírica de que la po-
breza y la desigualdad impulsan climas de violencia,
que hay una correlación positiva entre desigualdad
y criminalidad (Fajnzylber et al., 2002).
La incorporación al sistema económico de los que
sufren pobreza multidimensional y de aquellos que
sufren una desigualdad de oportunidades, en su
mayoría apartados del sistema, implica la incorpo-
ración de una gran masa de trabajo, de ciudadanos
que trabajan, que pagan impuestos y que consumen.
El potencial económico de incorporar a tal cantidad
de población es enorme pues aumentaría el tama-
ño de la economía y la competitividad con base en
las economías de escala. Cabe señalar que, sobre el
problema de aquellos que directamente no pueden
acceder al ámbito laboral, existe una relación inver-
samente proporcional entre el nivel de productivi-
dad y la concentración de empleo, lo que convierte
a la región, como se ha mencionado anteriormente,
en una “fábrica de desigualdad”. El siguiente gráfico
muestra la mencionada heterogeneidad estructural.
Una mayor eficiencia redistributiva, sumada a una
inversión en programas de protección social locales
y de modernización tecnológica que incluyan un am-
bicioso proyecto educativo con vistas a la revolución
tecnológica, redundaría en un mayor desarrollo eco-
nómico. Además, como señaló el presidente del think
tank español Real Instituto Elcano, la difusión tecno-
lógica ha generado una convergencia de productivi-
dades per cápita, con lo que, a mayor población, su-
mada a una inversión tecnológica, mayor producción
y, por tanto, mayor PIB (Lamo de Espinosa, E., 2018).
El departamento de Asuntos Económicos y Socia-
les de las Naciones Unidas (ONU DAES) recoge en
un documento sobre la inclusión social que aque-
llos países con mayores grados de igualdad social
demuestran una fuerte competitividad económica.
Por tanto, la igualdad es un pilar imprescindible en
la construcción del progreso, cuya relación directa e
indisoluble muestra la correlación inversa entre pro-
ductividad y desigualdad presentada por la CEPAL
(CEPAL, 2019) y que se muestra a continuación.
Gráfico 2: Países seleccionados: Relación entre productividad laboral y desigualdad de ingresos, 2022-
2024 (dólares constantes PPA de 2021 y coeficientes de Gini9
▮ Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (World Development Indicators). Datos del último año dis-
ponible.
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A mayor cohesión social mayor fortaleza de las ins-
tituciones políticas, mayor implicación e identifica-
ción del ciudadano con su clase política y con ello
menor violencia y una también menor evasión fiscal,
así como un mayor fortalecimiento de la calidad ins-
titucional.
1.5. La exclusión como ineficiencia estructural: Eco-
nomía del cuidado y brechas de diversidad
La paridad de género es también un ámbito que
se ve directamente afectado por la desigualdad
social. Aunque las proyecciones recientes indican
que la participación laboral continuará mejorando
gradualmente, especialmente en el caso de las mu-
jeres, contribuyendo a indicadores de equidad más
favorables (CEPAL, 2025), las brechas de género si-
guen siendo elevadas y estructuralmente rígidas. De
acuerdo con European Anti Poverty Network, la po-
breza y la exclusión social están directamente rela-
cionadas con la violencia de género (European Anti
Poverty Network [EAPN], 2018). Las mujeres más
pobres sufren un mayor impacto al no contar con
recursos suficientes para garantizar su independen-
cia. La pobreza entre mujeres en edad de trabajar
(25-49) es 1,2 veces mayor que entre los hombres
(EAPN, 2018).
Persiste una “ideología doméstica” estructural: más
del 40% de la población considera que los niños
de hasta 6 años sufren cuando sus madres traba-
jan fuera del propio ámbito doméstico y, además, la
mitad de la población considera que el cuidado del
hogar es tan gratificante para una mujer como lo
pueda ser el empleo remunerado (BID, 2020). Esto
dificulta el acceso laboral de la mujer y su posibi-
lidad de alcanzar puestos de responsabilidad y fa-
vorece el mantenimiento de la brecha salarial. Las
mujeres ganan un 29,2% menos que los hombres
en los mismos puestos de trabajo (World Economic
Forum, 2018).
Por tanto, las mujeres siguen dependiendo finan-
cieramente de sus cónyuges o familias, lo que con-
tribuye, a su vez, a la minusvaloración de su figura
y genera, asimismo, violencia cultural y estructural
hacia ellas. Como prueba de esto, en Latinoamérica,
de un promedio simple de 16 países realizado por
la CEPAL, tan solo un 29,1% de los hogares tenían a
una mujer como jefatura de hogar.
De acuerdo con Naciones Unidas, Latinoamérica es la
región más peligrosa para la mujer fuera de un con-
texto de guerra. Más de nueve mujeres son asesinadas
cada día víctimas de violencia sexista en la región.
Si bien la estrategia Global Gateway incorpora for-
malmente la igualdad de género, un análisis de sus
mecanismos de implementación revela una desco-
nexión crítica con la realidad latinoamericana. En su
documentación oficial, la iniciativa destaca el "apo-
yo a la inversión para el fomento del espíritu empre-
sarial femenino" y la movilización de socios como el
Banco Europeo de Inversiones y la Fundación Gates
para facilitar "préstamos asequibles" —esta última
mencionada para la región de África Oriental— y la
integración de mujeres en "cadenas de valor" globa-
les (Banco Europeo de Inversiones, 2025). Pero esta
aproximación, centrada en la lógica de mercado y
la bancarización, corre el riesgo de ser ineficaz e
irrelevante para el grueso de la población femenina
de la región latinoamericana, al ignorar las barreras
pre-económicas que definen su exclusión.
La paradoja radica en intentar aplicar soluciones de
"inclusión financiera" en un contexto definido por
la exclusión estructural y la violencia. La evidencia
empírica demuestra que la desigualdad de género
en América Latina no es meramente una falta de
capital, sino una falta de ciudadanía plena y segu-
ridad física. Aquí, donde la integridad física no está
garantizada por el Estado, ofrecer créditos para el
"emprendimiento" sin fortalecer primero los meca-
nismos de protección social y justicia más básicos
no garantiza el empoderamiento factual de las mu-
jeres, conceptualmente alejadas de la integración
económica plena en un sistema que las invisibiliza.
La estrategia europea asume la existencia de un
sujeto económico libre para emprender, omitiendo
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que la "ideología doméstica" y la carga de cuidados
no remunerados actúan como un impuesto oculto
que paraliza la autonomía económica de la mujer.
Esta barrera cultural y estructural se traduce, ade-
más de en la brecha salarial mencionada, en que la
mayoría de las mujeres trabajadoras se ven confina-
das a la informalidad, un sector que, por definición,
no es sujeto de crédito bancario ni se beneficia de
la "integración en cadenas de valor" que propone la
Global Gateway.
El enfoque de la UE, al priorizar el apoyo a "empresas
dirigidas por mujeres", beneficia desproporcionada-
mente a una minoría que ya ha superado las barre-
ras de entrada al mercado formal. Mientras tanto,
las mujeres más pobres quedan fuera del radar de
estas inversiones. Si la Global Gateway no contem-
pla inversiones directas en sistemas nacionales de
cuidados y en la erradicación de la violencia estruc-
tural, sus fondos de capital riesgo y sus garantías
bancarias solo servirán para ensanchar la brecha
entre una élite femenina conectada a los mercados
globales y una mayoría atrapada en la subsistencia
y la dependencia.
En conclusión, validar la tesis de la relevancia estra-
tégica europea exige reconocer que no hay "prospe-
ridad duradera" ni "sociedades resilientes" —como
promete la GG— sin abordar primero la cohesión so-
cial. La igualdad de género no se logra mediante la
mera inyección de liquidez en el sector privado, sino
mediante la construcción de un Estado de bienestar
que libere a la mujer de la carga de cuidados y ga-
rantice su seguridad, condiciones sine qua non para
que cualquier iniciativa de emprendimiento pueda
siquiera plantearse.
Del mismo modo, la situación de la población LGBT+
dista de ser equitativa. Con 1.292 víctimas mortales
por violencia homófoba y tránsfoba (Sin Violen-
cias LGBT, 2019), muchos países de la región aún
no equiparan los derechos de la población LGBT+
al de los del resto de la población, careciendo de
mecanismos específicos de protección, así como de
reconocimiento de libertades civiles específicas. En
este sentido, existen aún países en la región que no
reconocen el matrimonio entre personas del mismo
sexo, generando una brecha conceptual que se tra-
duce en una discriminación explícita de aquellos a
quienes no se está considerando como ciudadanos
iguales.
En cuanto a las personas transexuales, a pesar de
que existe reconocimiento institucional a su iden-
tidad en muchos de los estados de la región, aún
enfrentan altos niveles de discriminación y violen-
cia. Si bien es cierto que la práctica totalidad de los
Estados de América Latina y el Caribe han ratificado
o patrocinado resoluciones de apoyo a la defensa
de dicho colectivo, algunos países siguen sin reco-
nocer derechos fundamentales para el colectivo y es
necesario el establecimiento de campañas activas
de normalización y visibilidad para frenar la discri-
minación en América Latina.
La región es pues, en línea con lo expuesto, un
continente donde aún persiste un alto nivel de
desigualdad y de pobreza. Una desigualdad fuer-
temente arraigada en la existencia de estructuras
que perpetúan la exclusión y la discriminación de
ciertos grupos como los indígenas, afrodescendien-
tes, las mujeres, las personas LGBT+ o las personas
con discapacidad. La sobrerrepresentación de estos
grupos en las estadísticas de pobreza, de un me-
nor acceso a servicios fundamentales de sanidad
y educación, de precariedad en términos laborales
o de una infrarrepresentación política; evidencia la
profundidad de las brechas existentes. Revertir esta
situación implica necesariamente priorizar la inver-
sión social y fortalecer las políticas fiscales redistri-
butivas que pueden garantizar un piso mínimo de
oportunidades.
2. Análisis de casos de estudio.
1. Construction of a TVET school
Siguiendo el protocolo comparativo definido, este
caso se examina como un caso “crítico”, en el que la
ausencia de cohesión social y colapso institucional
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permiten evaluar los límites estructurales de la in-
versión en infraestructura educativa aislada.
La evidencia más contundente de la vacante educa-
tiva en la estrategia europea reside en la excepcio-
nalidad del caso haitiano. El proyecto de construc-
ción del campus TVET en Ouanaminthe constituye
la única iniciativa de infraestructura educativa bila-
teral contemplada en toda la Agenda de Inversión
(GGIA). Su selección para este análisis no es discre-
cional, sino forzosa.
Este proyecto, enmarcado dentro del área de Edu-
cación e Investigación, se enfoca en la construc-
ción física de un centro y el establecimiento de
polos de excelencia (digital, emprendimiento y
mantenimiento), con el objetivo explícito de "me-
jor equipar a la población, y especialmente a jó-
venes y mujeres, para las demandas del mercado
laboral". Si bien la formación profesional es fun-
damental para el desarrollo, este enfoque ilustra la
falacia de confiar en el crecimiento sin cimientos
sociales sólidos.
Haití, al igual que gran parte de América Latina, su-
fre niveles extremos de desigualdad, informalidad y
violencia social. La crisis de seguridad multidimen-
sional que afecta al país, con el control territorial
por parte de bandas armadas y el colapso de las
instituciones estatales, convierte cualquier inver-
sión en "ladrillo y cemento" en un activo de altísimo
riesgo. La construcción de una infraestructura física
educativa, por avanzado que sea, ignora las barre-
ras pre-económicas y de seguridad que definen la
exclusión como se mencionaba en el apartado de
género.
Específicamente, al no contemplar una inversión ac-
tiva en los mecanismos de protección social y jus-
ticia más básicos, la UE asume la existencia de un
"sujeto económico libre para emprender" o estudiar,
omitiendo que la inseguridad, la falta de ciudadanía
plena, o la carga de cuidados no remunerados (en
el caso de las mujeres) actúan como un freno que
paraliza la autonomía.
Este caso constituye un test de estrés para la estra-
tegia europea: sin un sustrato mínimo de protección
social y orden público, la construcción del campus
corre el riesgo de convertirse en un activo inope-
rante dentro de un entorno institucional fracturado
2. Social cohesion and tackling inequalities in the
Caribbean
Este programa regional representa la totalidad de
la oferta europea en el ámbito de la cohesión so-
cial fuera de contextos de crisis humanitaria. Al ser
el único contrapunto al proyecto de infraestructu-
ra en Haití, su análisis permite confirmar el patrón
de intervención de la Global Gateway: mientras el
capital físico se canaliza bilateralmente, la inversión
social se diluye en instrumentos regionales de asis-
tencia técnica, si bien representa un reconocimien-
to explícito por parte de la Global Gateway sobre la
necesidad de abordar el tejido social. Denominado
“Inclusive Societies in LAC”, su objetivo central es
reducir las desigualdades de género y fortalecer la
dimensión social de la agenda de inversión de la UE.
Desde la lógica del diseño metodológico, este caso
representa una modalidad de intervención blanda
(soft policy), lo que permite contrastar los límites
de la asistencia técnica regional frente a la inversión
directa en infraestructura social.
El proyecto se alinea directamente con la tesis de
este artículo al priorizar la Igualdad y Derechos
Sociales, enfocándose en la reducción de las des-
igualdades de ingresos, la protección social y las
políticas de cuidado. Su alcance es deliberadamen-
te social, buscando beneficiar al 40% inferior de los
hogares por ingresos, así como a mujeres y jóvenes.
No obstante, la propia naturaleza de la inversión re-
vela una limitación estructural en la estrategia de la
“GG”. El análisis de los pliegos técnicos de este pro-
grama confirma que no se trata de una inversión de
capital en infraestructura social, sino de un contrato
de servicios para "asistencia técnica" y "apoyo al diálogo
de políticas" (European Commission 2024, p. 4). Mientras
los proyectos de energía y transporte movilizan capital
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para activos físicos, el componente de cohesión so-
cial se gestiona mediante consultoría para "facilitar
la coordinación" y organizar "eventos y reuniones
con partes interesadas" (European Commission,
2024, p. 5).
3. Drinking Water and Sewerage Programmes in
Portoviejo Municipality in Ecuador
Frente a la lógica de los grandes corredores logísti-
cos, el caso de Ecuador representa un contrafactual
positivo (outlier) dentro de la cartera de la Global
Gateway: una intervención diseñada desde la lógi-
ca de la brecha estructural y no desde la rentabi-
lidad extractiva. Se trata del proyecto "Plan Triple
AAA" en el cantón de Portoviejo, una iniciativa que
moviliza más de 113 millones de euros mediante un
mecanismo de financiación combinada (blending)
que integra a la Unión Europea (LACIF), la AECID
española, el BID y el Banco Europeo de Inversiones.
La selección de este caso valida la hipótesis de que
la inversión en infraestructura física solo genera
estabilidad sistémica cuando actúa directamente
sobre los determinantes de la desigualdad multidi-
mensional. Tal y como advierten Acemoglu y John-
son, el progreso material o tecnológico no se tradu-
ce automáticamente en prosperidad compartida si
no va acompañado de un marco institucional inclu-
sivo que redireccione sus beneficios; este proyecto
responde a esa lógica partiendo de un diagnósti-
co de heterogeneidad estructural severa. Mientras
la cobertura de agua potable en el área urbana de
Portoviejo alcanzaba el 92% en 2018, en las parro-
quias rurales caía dramáticamente al 34%, con un
saneamiento de apenas el 15%. Esta disparidad no
es un mero dato estadístico, sino la evidencia de una
ciudadanía de dos velocidades que erosiona la con-
fianza institucional.
A diferencia de los proyectos de hidrógeno o trans-
porte, el Plan Triple AAA opera como una inversión
directa en el capital social a través de una infraes-
tructura esencial. Al dotar de servicios a 80 000
habitantes dispersos en parroquias rurales (como
Abdón Calderón o San Plácido) y sustituir pozos
sépticos por biodigestores, el proyecto no solo re-
suelve una urgencia sanitaria, sino que reconstruye
la presencia del Estado, y de sus socios europeos,
en territorios tradicionalmente olvidados.
El aspecto más relevante para la discusión sobre la
cohesión social es su componente de género. Mien-
tras que otras líneas de la “GG” se limitan a la in-
clusión financiera de emprendedoras, este proyecto
aborda las barreras pre-económicas mediante la
"Escuela de Formación de Mujeres". Al liberar a las
mujeres de la carga de tiempo que implica el aca-
rreo de agua y capacitarlas en la gestión comunita-
ria de recursos hídricos (Juntas de Agua), se ataca
la raíz de la desigualdad de género y se fortalece el
tejido civil local.
Sin embargo, este éxito local encierra una adverten-
cia estratégica. Aunque el proyecto se alinea perfec-
tamente con la narrativa de "transición verde justa"
de la Global Gateway y demuestra que la coopera-
ción estratégica (Snidal) funciona mediante el Team
Europe, su escala financiera y su carácter excepcio-
nal sugieren que sigue siendo una isla de éxito.
4. Developing the sustainable lithium value chain in
the Salta and Jujuy provinces in Argentina
Este proyecto es un ejemplo claro de la priorización
temática en la que incurre la “GG”. En el marco del
diseño comparativo, Argentina se analiza como un
caso típico de economía de renta media con alta
heterogeneidad estructural. En lugar de priorizar
servicios básicos que generen arraigo y mitiguen
la pobreza en territorios vulnerables, la iniciativa se
centra en el desarrollo de la cadena de valor del litio
en Salta y Jujuy. Este caso es paradigmático de la
verdadera prioridad temática de la Global Gateway:
asegurar el suministro de "materias primas críticas"
para el sostenimiento industrial y la transición eco-
lógica de Europa. Tal y como advierten los análisis
de seguridad y prospectiva económica, el litio se ha
convertido en un elemento absolutamente geoes-
tratégico, un "oro blanco" cuya demanda global se
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multiplicará exponencialmente en las próximas dé-
cadas, y en el cual la UE adolece de una altísima de-
pendencia exterior, importando casi el 90% de sus
necesidades de concentrados frente al monopolio
fáctico de China. Con base en esto y aunque el dis-
curso oficial de Bruselas esgrime argumentos como
la “creación de empleo” local, el enfoque principal
declarado en el proyecto es la reducción de riesgos
para la inversión privada europea. Esta directriz re-
fuerza la percepción de la “GG” como un instrumen-
to eminentemente extractivo, diseñado para blindar
la autonomía estratégica de Europa, más que para
la mitigación de la desigualdad estructural en las
regiones andinas productoras. De hecho, la explota-
ción de este mineral conlleva externalidades nega-
tivas severas para las comunidades locales —como
la competencia por los recursos hídricos en zonas
de baja pluviometría y la degradación de ecosiste-
mas— que con frecuencia actúan como detonantes
de conflictividad social si no existen marcos redistri-
butivos fuertes.
Citando de nuevo a Acemoglu y Johnson, financiar
la cadena de extracción y procesamiento del litio
sin fortalecer primero las instituciones locales de
bienestar corre el riesgo de beneficiar solo a las éli-
tes económicas y a los inversores internacionales.
Lejos de generar resiliencia, este tipo de inversión
desconectada de la cohesión social amenaza con
exacerbar la brecha de poder y la conflictividad en
la región, consolidando la paradoja del desarrollo
latinoamericano
2.1. Líneas de acción propuestas
A partir del diagnóstico de las asimetrías estructu-
rales de la región y de las carencias operativas de la
Global Gateway, se plantean líneas de acción orien-
tadas a que la asociación estratégica UE-ALC tras-
cienda la lógica del capital físico hacia un fortale-
cimiento institucional centrado en la redistribución.
En primer lugar, se sugiere que la asistencia técnica
europea debe instrumentalizarse para modernizar
la capacidad fiscal de los Estados socios mediante
la implementación de sistemas de "Administración
Tributaria 3.0". Si bien el instrumento de la asisten-
cia técnica ya se contempla en programas incipien-
tes como "Social cohesion and tackling inequalities
in the Caribbean" (IDI087-1) para la mejora de la
gestión financiera pública, es imperativo elevar la
ambición tecnológica de estos mecanismos: el apo-
yo específico a la adopción de infraestructuras de
inteligencia artificial y minería de datos permitiría
no solo optimizar la eficiencia recaudatoria, sino
reconstruir el contrato social fiscal. En un contexto
donde el espacio fiscal se mantiene restringido por
el servicio de la deuda y la volatilidad externa, como
advierte la CEPAL en su balance de 2025, la eficien-
cia recaudatoria no es una opción técnica, sino una
necesidad de supervivencia estatal para financiar el
desarrollo sin comprometer la estabilidad macro-
económica.
La aplicación de estas tecnologías facilita el moni-
toreo de flujos financieros complejos y la detección
temprana de patrones de evasión fiscal, una pro-
blemática que, según estimaciones recientes de la
CEPAL, drena anualmente recursos equivalentes a
más del 6% del PIB regional. Como advirtió Raúl
García-Buchaca (CEPAL), “la evasión y elusión tri-
butaria internacional no pueden enfrentarse sin
fortalecer la cooperación y el multilateralismo para
reformar la gobernabilidad financiera internacional
a través de acuerdos que se hacen urgentes” (CE-
PAL, 2022).
Además de la mejora en la eficiencia del gasto pú-
blico, la digitalización fiscal posee un alto potencial
político ya que incrementa la transparencia y la pro-
gresividad efectiva del sistema y fortalece la con-
fianza ciudadana en las instituciones, un prerrequisi-
to indispensable para reducir la violencia estructural
y fomentar el cumplimiento tributario voluntario.
La experiencia internacional ofrece referentes técni-
cos valiosos, como el programa Smarter Data de la
Oficina de Impuestos de Australia (ATO). Mediante
el análisis predictivo y el uso de nudges (avisos pre-
ventivos en tiempo real), este sistema ha logrado
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asistir a cientos de miles de contribuyentes en el
cumplimiento de sus obligaciones y prevenir frau-
des masivos. Si bien la alta informalidad latinoame-
ricana presenta desafíos únicos para la replicabili-
dad directa de estos modelos, la transferencia de
este know-how técnico por parte de la UE constitui-
ría una inversión estratégica en un necesario plan-
teamiento en cascada (waterfall).
Paralelamente al fortalecimiento institucional, un
segundo pilar exige reconceptualizar la noción de
“inversión estratégica” dentro de la Global Gateway.
Es imperativo trascender la visión tradicional cen-
trada exclusivamente en la logística extractiva y la
energía para financiar masivamente la construcción
de "infraestructura social": centros de sistemas in-
tegrales de cuidados, infraestructura educativa y
redes de saneamiento, tal como se referencia en el
modelo de intervención de Portoviejo (Ecuador).
La UE debe otorgar a estas iniciativas la misma je-
rarquía financiera, garantías de riesgo y celeridad
técnica que actualmente reserva para los grandes
corredores de hidrógeno verde o digitales. Elevar el
estatus de la infraestructura social no solo garantiza
el empoderamiento económico de los segmentos
más vulnerables, atacando la raíz de la desigualdad,
sino que genera un alto retorno geopolítico. Al ma-
terializar el acceso al bienestar en obras tangibles, la
UE trasciende la retórica diplomática y se consolida
como el garante fáctico del Estado del Bienestar en
la región, diferenciando cualitativamente su oferta
de valor frente a la de otros actores globales enfo-
cados meramente en la rentabilidad comercial.
CONCLUSIONES
La evidencia presentada en este análisis confirma
que la Global Gateway, en su configuración actual,
corre el riesgo de replicar la omisión diagnosticada
por Kindleberger en 1973: intentar estabilizar un sis-
tema complejo mediante flujos de capital físico sin
proveer el bien público inmaterial necesario para su
sostenimiento. Si en el periodo de entreguerras ese
bien era el liderazgo hegemónico para la estabilidad
financiera, en la América Latina del siglo XXI es la
cohesión social para la viabilidad democrática y la
consolidación del crecimiento económico. Las pro-
yecciones actualizadas confirman la urgencia de
este cambio de paradigma: con una expansión esti-
mada del 2,4% en 2025 y el 2,3% para 2026, la región
continúa sumida en una trampa de baja capacidad
para crecer, lastrada por una inversión insuficiente y
mercados laborales incapaces de absorber la fuerza
de trabajo productiva (CEPAL, 2025).
La praxis inversora desmiente la retórica ambiciosa
de la “Agenda de Inversión UE-ALC”. Mientras la es-
trategia proclama cuatro pilares equitativos, el des-
glose presupuestario revela una jerarquía implaca-
ble: la asignación de apenas 60 millones de euros al
programa regional "Inclusive Societies", frente a un
paquete total de 45 000 millones, reduce el compo-
nente de cohesión social a un testimonial 0,13% de
la inversión movilizada. Este dato no es una anécdo-
ta contable, sino la demostración empírica de una
"paradoja de la priorización": Europa busca relevan-
cia geopolítica invirtiendo en el hardware (energía
y transporte) de una región cuyo software social
(igualdad y capacidad institucional) está estructu-
ralmente dañado.
El análisis de la oferta educativa corrobora empíri-
camente la asimetría estratégica. La inexistencia de
proyectos de infraestructura social en las economías
de renta media contrastada con la excepcionalidad
de la inversión en Haití, confirma que la Global Ga-
teway carece de una hoja de ruta para fortalecer el
tejido social en democracias funcionales, limitando
su intervención social a contextos de estado fallido
o a programas de asistencia técnica blanda. La prio-
rización de grandes infraestructuras y cadenas de
valor extractivas ignora que, en contextos de alta
heterogeneidad estructural y evasión fiscal sistémi-
ca, el crecimiento económico no se traduce automá-
ticamente en desarrollo. Por el contrario, iniciativas
como el saneamiento en Portoviejo o la asistencia
técnica incipiente en el Caribe señalan el camino co-
rrecto, pero carecen de la escala financiera necesa-
ria para alterar la inercia de la desigualdad.
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El presente análisis padece las limitaciones propias
de un enfoque cualitativo y del carácter incipien-
te de los proyectos evaluados, lo que restringe la
posibilidad de establecer inferencias causales esta-
dísticas. Sin embargo, la consistencia de los patro-
nes estructurales identificados mediante el diseño
comparativo ofrece una base empírica robusta su-
ficiente para poder fundamentar una reorientación
estratégica y abrir nuevas líneas de investigación
cuantitativa.
En definitiva, para evitar la irrelevancia estratégica
frente al avance comercial de China la UE debería
reorientar la “GG” bajo dos premisas fundamenta-
les alineadas con la visión histórica de la CEPAL. En
primer lugar, debe elevar la "infraestructura social",
entendida como sistemas de cuidado, salud y edu-
cación, a la misma jerarquía de inversión estraté-
gica que los corredores energéticos, reconociendo
que el capital humano es el recurso más crítico de
la región. En segundo lugar, debe instrumentalizar
su capacidad técnica para fortalecer la "Administra-
ción Tributaria 3.0" en los estados socios, facilitando
la reconstrucción del contrato social fiscal mediante
la transferencia de tecnología.
En última instancia, la influencia europea en el siglo
XXI no dependerá de la cantidad de kilómetros de
cable o carreteras que financie, sino de su capaci-
dad para demostrar que su modelo de inversión es
cualitativamente superior al de sus competidores.
Sin cohesión social, la conectividad física es estéril
y políticamente volátil; con ella, la “GG” puede con-
vertirse en el verdadero puente hacia una autono-
mía estratégica compartida, evitando así la trampa
de la irrelevancia que Kindleberger profetizó para
los vacíos de liderazgo y superando las limitaciones
de la provisión unilateral señaladas por Snidal me-
diante una cooperación legitimadora.
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CONFLICTO DE INTERESES
El autor declara que no existen conflictos de intere-
ses relacionado con el artículo.
AGRADECIMIENTOS
No aplica.
FINANCIACIÓN
No aplica.
PREPRINT
No publicado.
Declaración sobre el uso de modelos de Inteligencia
Artificial
El autor declara haber utilizado el modelo de lengua-
je de inteligencia artificial Gemini (desarrollado por
Google) exclusivamente como herramienta de asis-
tencia editorial. Su aplicación se ha limitado estric-
tamente a la revisión gramatical, la mejora de la le-
gibilidad y el refinamiento del estilo académico. Esta
herramienta asistencial se ha empleado de manera
transversal en todas las secciones del manuscrito
(Resumen, Introducción, Marco Teórico, Desarrollo y
Conclusiones). Se certifica expresamente que la inte-
ligencia artificial no ha sido utilizada para la creación
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litativo de los casos de estudio ni la elaboración de
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