Recibido: 6 de noviembre de 2025

 

INTRODUÇÃO

O objetivo geral, deste artigo, é analisar a política externa educacional brasileira no governo Lula (2003-2010), destacando a sua contribuição para a integração e o desenvolvimento no Sul Global. Para cumprir com essa proposta, examinaremos o contexto histórico e diplomático das relações Brasil - África, discutiremos o papel da educação superior e da cooperação técnica, como instrumento de política externa e avaliaremos as ações concretas de cooperação acadêmica com os PALOP e seus impactos geopolíticos e simbólicos.

Assim, este trabalho busca responder à seguinte questão: de que forma a política externa educacional brasileira, durante o governo Lula (2003-2010), contribuiu para o fortalecimento da cooperação Sul - Sul e para a consolidação da presença brasileira entre os PALOP. Então, esta pesquisa é de natureza qualitativa e exploratória e transcorre com base em análise documental, com a utilização de textos acadêmicos, relatórios da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), publicações oficiais do Itamaraty e estudos de autores consagrados nas áreas de política externa e educação, como Saraiva, Millani e Dalla Corte, por exemplo. O método adotado, portanto, é o da análise interpretativa, buscando compreender o sentido político e estratégico da cooperação educacional, no contexto da Diplomacia Sul - Sul.

A relevância deste estudo reside na compreensão da educação superior como vetor da integração internacional e como um dos principais instrumentos de Soft Power utilizados pelo Brasil, no início do século XXI. Ao mesmo tempo, o termo se insere em debates contemporâneos sobre autonomia, solidariedade e desenvolvimento regional, sendo pertinente para o entendimento das estratégias de inserção internacional dos países do Sul Global.

Para situar a análise, realizamos uma breve contextualização histórica das relações entre o Brasil e o continente africano, destacando os avanços, recuos e reconfigurações diplomáticas que marcaram a política externa brasileira ao longo do tempo. Desde o período colonial, a África exerceu papel fundamental na formação cultural, econômica e social do Brasil, estabelecendo laços históricos e linguísticos que influenciaram a conformação de uma entidade comum entre os povos lusófonos.

No século XX, o relacionamento Brasil - África passou por diferentes fases, condicionadas às conjunturas internas e externas. A partir da Política Externa Independente (PEI), lançada no governo Jânio Quadros, consolidaram-se as primeiras estratégias sistemáticas de aproximação com o continente africano. Durante o período da Ditadura Militar (1964-1985), houve alternância entre alinhamentos automáticos como potências hegemônicas e tentativas de diversificação diplomática. O reconhecimento, em 1975, da independência de Angola foi um marco da busca brasileira por maior autonomia e projeção internacional. Já nos governos democráticos posteriores, especialmente durante o governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), essa aproximação se intensificou, com novas agendas de cooperação técnica, científica e educacional.

Oportunidades, esquecimentos e relançamentos fazem parte da linha histórica de tratamento das relações externas do Brasil com a África. O triângulo se move de forma ciclotímica, no compasso nervoso do tempo, a modular momentos múltiplos. O Brasil oscilou, historicamente, entre o amor incontido nas suas relações com algumas metrópoles europeias, em detrimento da África, mesmo diante do ocaso do colonialismo na África. O caso mais nítido foi a relação do Brasil com Lisboa, privilegiada, por muito tempo, em detrimento das possibilidades de um diálogo direto com outras partes do mundo de língua oficial portuguesa. (Saraiva, 2002, p.8)

No início do século XXI, o Brasil passou a valorizar a cooperação horizontal, com ênfase na educação superior, como eixo de sua estratégia diplomática. Essa política se materializou na criação de universidades de integração, como a UNILAB e a UNILA, e programas de intercâmbio voltados à formação de

estudantes africanos em território brasileiro. Assim, a política externa educacional refletiu o esforço de reconfigurar o papel do Brasil no cenário global, combinando solidariedade internacional e interesse estratégico no fortalecimento das capacidades autônomas dos países parceiros.

Na história contemporânea da política externa brasileira, o período atual pode ser identificado como o da terceira onda de interesse do Brasil pela África. O Relacionamento com o continente africano se converteu num referente simbólico da estratégia Sul - Sul, reforçado pelo discurso da convergência identitária que envolve aspectos históricos, étnicos e socioculturais do país em desenvolvimento. (De Lima et al, 2010, p.32)

Portanto, compreender a dimensão educacional da política externa brasileira, entre os anos de 2003 e 2010, permite identificar como o Brasil se afirmou como ator relevante do Sul Global, utilizando a educação como instrumento de cooperação, diplomacia e desenvolvimento regional. Essa perspectiva fundamenta a análise que se desenvolverá nas seções seguintes, onde serão examinados o contexto histórico, os marcos conceituais da cooperação Sul - Sul e as ações concretas implementadas junto aos PALOP.

DESENVOLVIMENTO

Fundamentação Teórica

A compreensão das dinâmicas da cooperação internacional entre países em desenvolvimento, especialmente no contexto Sul - Sul exige um retorno às suas origens, sobretudo nos quesitos econômicos e políticos. A Cooperação Sul - Sul surge em um ambiente de contestação à orem internacional, estabelecida após a Segunda Guerra Mundial, marcada pela hegemonia do Norte Global. Em oposição a essa estrutura assimétrica, a Cooperação Sul - Sul consolidou-se como proposta de solidariedade horizontal entre os países periféricos e semiperiféricos, baseada em princípios de autonomia, benefícios mútuos e desenvolvimento endógeno.

O marco inicial desse movimento é, comumente, identificado como a Conferência de Bandung, realizada em 1955, na Indonésia. O evento reuniu representantes de vinte e nove países da Ásia e da África, recémindependentes, ou em processo de descolonização, com o objetivo de discutir alternativas à polarização entre Estados Unidos da América e União Soviética, no auge da Guerra Fria. Desse encontro, nasceu a inspiração para o Movimento dos Países Não-Alinhados (MNA), formalizado em Belgrado, em 1961, que ampliou o diálogo entre os países do Sul e inaugurou novas bases de solidariedade política, econômica e cultural.

Do ponto de vista histórico, considera-se como importante marco histórico nas agendas da CSS a celebração, em 1955, da Primeira Conferência de Países da Ásia e da África, em Bandung (Indonésia). Bandung foi um dos primeiros passos da cooperação política entre países em desenvolvimento, com objetivo de combater as diferentes versões do colonialismo e da dominação ocidental, em nome da solidariedade entre os países do Terceiro Mundo. Além disso, também, decorreram, desses primeiros passos, algumas posturas diplomáticas e geopolíticas de distanciamento em relação às duas superpotências da ordem da Guerra Fria. A inspiração para o movimento dos não alinhados (MNA) surgiu em Bandung, embora a sua fundação tenha ocorrido somente em 1961, em Belgrado. (Milani & Carvalho, 2013, p.13)

A partir da década de 1960, as ideias debatidas em Bandung se desdobraram em iniciativas práticas de cooperação técnica e científica. O reconhecimento da desigualdade estrutural, no sistema internacional, levou à criação de mecanismos institucionais, voltados à autonomia produtiva e tecnológica dos países periféricos. Esse processo foi particularmente relevante para o Brasil, que, sob o governo de Jânio Quadros, em 1961, lançou a Política Externa Independente (PEI). Essa política representou uma tentativa de diversificação das parcerias internacionais, ao defender o direito de o país estabelecer relações diplomáticas e econômicas com todos os blocos, sem alinhamento automático às potências hegemônicas. Esse movimento não se restringiu ao campo econômico. Envolveu, também, a esfera simbólica e cultural, culminando na valorização dos laços históricos com o continente africano. O diálogo Brasil - África, nesse contexto, passou a ser um elemento fundamental para o reposicionamento do país no sistema internacional.

As conferências multilaterais e a consolidação de organismos internacionais do Sul - como o G-77 e o Plano de Ação de Buenos Aires sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (1978) - consolidaram o arcabouço normativo da Cooperação Sul - Sul. Esses instrumentos buscaram institucionalizar uma lógica de cooperação baseada na horizontalidade, na nãocondicionalidade e na solidariedade entre pares, contrapondo-se às práticas hierárquicas do relacionamento Norte-Sul. O Plano de Buenos Aires, em particular, foi decisivo ao introduzir o conceito de cooperação técnica horizontal, entendida como um intercâmbio de conhecimentos e tecnologias para o fortalecimento das capacidades nacionais dos países envolvidos.

A Cooperação Sul - Sul articula-se em torno de dois princípios basilares: autonomia e solidariedade. No plano teórico, a autonomia é compreendida como a capacidade de um Estado conduzir sua política externa e seu desenvolvimento nacional, de forma independente, ainda que em interação com outros atores internacionais. Essa concepção de autonomia, entretanto, não se reduz a uma noção de isolamento. Trata-se de uma autonomia pela participação, na qual a inserção ativa, em redes internacionais de cooperação, é vista como meio de aumentar o poder de decisão e a capacidade de influência do país. Nessa perspectiva, a Cooperação Sul - Sul representa uma estratégia de política externa orientada à redistribuição simbólica e material do poder global.

A solidariedade, por sua vez, aparece como dimensão ética e política, que diferencia a Cooperação Sul - Sul da assistência tradicional. Ou seja, não está isenta de relações de poder, mas seu discurso e prática minimizam a assimetria, por meio de parcerias baseadas na reciprocidade. Ao invés de um modelo doador- receptor, a Cooperação Sul - Sul privilegia trocas de saberes e experiências, valorizando as capacidades já existentes nos países parceiros. O Brasil, durante o governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003–2010), utilizou o discurso da solidariedade, da cooperação educacional e da diplomacia cultural para fortalecer sua presença simbólica no Sul Global. Assim, a educação foi convertida em instrumento estratégico de política externa, articulando interesses nacionais, integração regional e difusão de valores democráticos.

Desse modo, a fundamentação teórica da Cooperação Sul - Sul repousa sobre um tripé conceitual: autonomia, solidariedade e desenvolvimento compartilhado. Esses pilares sustentam o argumento de que a cooperação educacional pode ser compreendida tanto como instrumento de inserção internacional quanto como mecanismo de transformação social e de afirmação identitária dos países do Sul.

De todo modo, a tendência é que o aumento da cooperação para o desenvolvimento desses países emergentes - que acompanha seu relativamente maior crescimento econômico e seus crescentes interesses geopolíticos globais - os leve a estender sua cooperação para além de suas respectivas regiões. Tais observações confirmam a expectativa teórico realista de que a quantidade de recursos empregados na cooperação ou assistência internacional, assim como sua diversificação e seu alcance geográfico, são proporcionais ao poder político e econômico dos países "doadores". Em outras palavras, quanto mais poderoso o concessor da assistência, mais diversificada e global será sua destinação. (Souza, 2012, p.91)

A vinculação entre educação e política externa é um aspecto essencial para compreender a especificidade da cooperação educacional Sul–Sul. No caso brasileiro, a política externa educacional tornou-se uma dimensão visível da diplomacia a partir dos anos 2000, quando a educação superior passou a ser concebida como vetor de integração, desenvolvimento e projeção de Soft Power. A educação, especialmente em seu nível superior, constitui um espaço privilegiado de produção e difusão de conhecimento, o que a torna estratégica para a construção da autonomia dos Estados.

Nesse contexto, a cooperação educacional configura-se como um campo de resistência e inovação. Em vez de simplesmente importar modelos do Norte, os países do Sul buscam desenvolver políticas e instituições voltadas à formação de recursos humanos adaptados às suas realidades. O Brasil, por exemplo, tem promovido programas de intercâmbio e criação de universidades com vocação internacional, como a UNILAB (Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira) e a UNILA (Universidade Federal da Integração Latino- Americana). Essas instituições simbolizam o esforço brasileiro de consolidar uma diplomacia do conhecimento, fundada na troca solidária de saberes e na valorização das identidades regionais.

A educação superior, portanto, assume papel duplo: de um lado, contribui para o desenvolvimento interno, ao formar quadros qualificados e promover inovaçãocientífica; de outro, funciona como instrumento de inserção internacional, ampliando a capacidade de influência do país e reforçando seus laços diplomáticos. O investimento em educação é, assim, uma forma de acumular capital simbólico e político no sistema internacional.

Além disso, a educação também opera como mediadora cultural. A circulação de estudantes, pesquisadores e docentes entre países do Sul cria redes de sociabilidade e cooperação que transcendem as fronteiras nacionais, fortalecendo a ideia de uma comunidade epistêmica do Sul. A cooperação educacional Sul–Sul, nesse sentido, não apenas transfere conhecimento, mas constrói conhecimento de forma compartilhada, valorizando saberes locais e contextuais.

A política externa brasileira, ao longo das últimas décadas, tem oscilado entre diferentes paradigmas — ora de alinhamento com o Norte, ora de autonomia e diversificação de parcerias. Entretanto, é a partir do governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003–2010) que a educação superior assume centralidade inédita na diplomacia nacional. Essa inflexão reflete a concepção de que a educação é instrumento de integração regional e de projeção internacional, consolidando-se como componente do Soft Power brasileiro.

A criação da UNILAB (2010) simboliza essa política. Idealizada como universidade de integração, a instituição tem como missão promover o intercâmbio entre estudantes brasileiros e africanos, principalmente dos PALOP, em cursos voltados às necessidades sociais e econômicas desses países. Trata- se de um projeto que materializa a Cooperação Sul - Sul no campo educacional, traduzindo em prática o princípio da cooperação horizontal.

Abaixo, seguem os dados, com o número de alunos selecionados para o PEC-G (graduação), para as universidades brasileiras.

A cooperação educacional com os PALOP, portanto, cumpre uma função simbólica e prática. Simbolicamente, reafirma os laços históricos e culturais que unem o Brasil e a África lusófona. Na prática, contribui para a formação de profissionais qualificados, o fortalecimento institucional e a geração de conhecimento contextualizado às realidades africanas. Esse movimento reforça a ideia de que o desenvolvimento deve ser construído a partir das capacidades internas dos países parceiros, e não imposto por modelos exógenos.

A cooperação educacional Sul–Sul não se restringe ao campo acadêmico; ela está inserida em uma disputa mais ampla por reconhecimento e poder no sistema internacional. Ao investir em educação e ciência como instrumentos de diplomacia, o Brasil procura reposicionar-se como potência intermediária e liderança no Sul Global. Esse movimento se insere em uma lógica na qual os países emergentes utilizam estratégias não coercitivas, como a diplomacia cultural e a cooperação técnica, para ampliar sua influência global. O discurso da solidariedade, contudo, não elimina os elementos de interesse e poder presentes nessas relações. Ou seja, a Cooperação Sul - Sul é simultaneamente um instrumento de solidariedade e uma forma de afirmação de poder.

No caso brasileiro, a diplomacia educacional cumpre essa dupla função: reforça a imagem do país como parceiro solidário e, ao mesmo tempo, amplia sua presença política e cultural em regiões estratégicas. O campo educacional, portanto, deve ser compreendido como espaço de disputa simbólica e de construção de hegemonias alternativas. A promoção de programas de formação, intercâmbio e cooperação científica não apenas contribui para o desenvolvimento dos países envolvidos, mas também redefine hierarquias de conhecimento e influência. Nesse sentido, a educação torna-se um instrumento de autonomia cognitiva e epistemológica, permitindo aos países do Sul produzir ciência a partir de suas próprias realidades e desafios.

A cooperação educacional com os PALOP ilustra essa dimensão simbólica. Ao abrir suas universidades para estudantes africanos, o Brasil reafirma seu compromisso com a lusofonia, mas também projeta sua cultura, seus valores e sua visão de mundo. Esse processo contribui para a construção de uma identidade compartilhada entre os países de língua portuguesa, fundada em princípios de solidariedade, equidade e respeito mútuo. Ao mesmo tempo, confere ao Brasil a posição de centro irradiador de conhecimento dentro da comunidade lusófona.

Apesar dos avanços observados, a Cooperação Sul - Sul enfrenta desafios estruturais que limitam seu alcance e efetividade. Um dos principais é a assimetria material entre os países participantes. Embora o discurso da horizontalidade seja central, na prática, há diferenças significativas em termos de capacidade financeira, tecnológica e institucional. O Brasil, por exemplo, atua frequentemente como provedor de bolsas e infraestrutura, o que cria uma dependência relativa dos países receptores. Outro desafio diz respeito à sustentabilidade dos projetos de cooperação.

Muitas iniciativas educacionais dependem de recursos governamentais e estão sujeitas a descontinuidades políticas. A mudança de governos e prioridades orçamentárias pode comprometer a continuidade de programas exitosos, como ocorreu após 2016, com a redução dos investimentos em cooperação internacional. Isso evidencia a necessidade de consolidar a CSS como política de Estado, e não apenas como política de governo. Há ainda o desafio da produção de conhecimento autônomo. Embora as universidades de integração e os programas de intercâmbio sejam importantes, eles ainda operam, em grande parte, sob paradigmas acadêmicos do Norte. A construção de epistemologias do Sul — que valorizem saberes locais, linguagens próprias e experiências regionais — é fundamental para que a cooperação educacional se torne realmente emancipatória. É preciso reconhecer que a Cooperação Sul - Sul não é imune às dinâmicas de poder.

Mesmo quando se apresenta como alternativa à lógica Norte–Sul, ela pode reproduzir hierarquias sutis, especialmente quando um dos parceiros assume posição de liderança. Nesse sentido, a crítica teórica deve enfatizar que autonomia e solidariedade não são estados dados, mas processos em constante negociação.

A partir dessa análise, pode-se afirmar que a fundamentação teórica da cooperação educacional Sul–Sul se ancora em três eixos interdependentes:

1. Histórico–estrutural: a Cooperaçao Sul - Sul nasce como reação às desigualdades do sistema internacional, buscando novas formas de integração e desenvolvimento endógeno;

2. Político–diplomático: a educação é incorporada à política externa como instrumento de Soft Power e de afirmação da autonomia dos países do Sul.

3. Epistemológico–cultural: a cooperação educacional promove a valorização dos saberes locais e a construção de uma ciência contextualizada às realidades do Sul Global;

Esses eixos demonstram que a Cooperação Sul - Sul não é apenas um mecanismo técnico de assistência, mas uma proposta civilizatória alternativa, baseada em valores de solidariedade, respeito à diversidade e emancipação coletiva. O Brasil, ao investir em programas educacionais com os PALOP, materializa esses princípios, ainda que enfrente contradições e limitações próprias de um país emergente. Assim, compreender a cooperação educacional Sul–Sul implica reconhecer sua dupla natureza: é, ao mesmo tempo, instrumento de política externa e projeto de transformação social. Ela expressa o esforço dos países do Sul em redefinir o papel do conhecimento e da educação no desenvolvimento, transformando-os em vetores de autonomia, integração e justiça global.

CONCLUSÕES

No campo da cooperação, assim como nos demais campos, o interesse brasileiro reside na busca por maior inserção no cenário político global. Dentro desse contexto, o Brasil procura, através da implantação dos projetos de cooperação, despontar como centro irradiador de ciência, tecnologia e de decisões que reverberem nos cenários receptores. Desta forma, há uma busca clara de desgarrar-se dos centros de pesquisa localizados nos chamados países centrais. Ainda, busca encontrar soluções para o progresso regional, através da implantação de pesquisas e projetos que envolvam interesses peculiares que promovam a valorização de suas características socioeconômicas e geográficas, de modo que os reflexos recaiam sobre possibilidades reais de criação de elementos de prosperidades endógenas.

De acordo com dados oficiais da ABC, os projetos de cooperação técnica representam apenas 9% do orçamento total brasileiro para cooperação. A maior parte dos fundos é destinada a contribuições para organizações internacionais. No entanto, do total destinado à cooperação técnica, mais da metade é atualmente destinada a países africanos. O investimento em cooperação técnica aumentou significativamente durante o governo do presidente Lula, sendo a África o principal beneficiário, o que reflete a estratégia de diplomacia do presidente. Entre os projetos de cooperação técnica, a agricultura está no topo da lista. Mundialmente e na África, a agricultura representa 24% e 26% do portfólio brasileiro de cooperação técnica, respectivamente (Antoniazzi et al, 2013, p. 32)

Resta demonstrado, então, que a diplomacia do presidente Lula passa a denominar os processos de cooperação como políticas de Estado. A preocupação em conectar as margens opostas do Atlântico fica marcada por essa gestão presidencial, que visualiza a possibilidade de ampliação da área de influência brasileira no contexto das relações Sul-Sul, através do incremento das relações interestatais. O Brasil passa por um processo de desenvolvimento no setor da produção de ciência. De receptor, passa ao posto de difusor de novas tecnologias, aproveitando as similaridades históricas e geográficas, trazendo a quebra de paradigmas como elemento de possibilidade do desenvolvimento regional.

Quanto ao nível do agente estatal, a evolução da CSS combina um discurso de solidariedade internacional, com interesses políticos, econômicos, sociais e culturais de cada Estado, chamado "doador emergente". Ou seja, o discurso anunciado da solidariedade é real, tem fundamento em contextos históricos, culturais e regionais, porém não se encontra divorciado dos interesses das nações envolvidas, do lado do Estado que oferece cooperação e do que a recebe. Brasil e China podem obter ganhos (econômicos, políticos, simbólicos) por meio da cooperação, da mesma forma que Moçambique, Angola, Mali ou Quênia podem barganhar a favor de seus interesses, diante de um leque mais amplo de ofertas de cooperação. (Milani & Carvalho, 2013, pp. 21-22)

Ao assumir a dianteira das negociações para a ampliação dos processos de cooperação acadêmica, o Brasil dá um grande passo em direção à consolidação do seu status de potência regional, com ganho de amplitude na geopolítica mundial e coloca o campo acadêmico do Sul Global em evidência, ao fomentar a ampliação da formação científica no interior das universidades lusófonas e permitir que a ciência seja o trampolim para o desenvolvimento destes países.

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CONFLITO DE INTERESSES

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