Recibido: 7 de noviembre de 2025

 

INTRODUCCIÓN

El comportamiento del Congreso estadounidense hacia Cuba constituye un objeto de estudio relevante para comprender las dinámicas contemporáneas de la política exterior de Estados Unidos hacia la Mayor de las Antillas. El Congreso, establecido por el Artículo I de la Constitución de 1787, es el poder legislativo del gobierno federal. Esta institución bicameral incluye la Cámara de Representantes, de 435 miembros que sirven en términos de dos años y el Senado, compuesto por 100 miembros, con términos de seis años escalonados de manera que aproximadamente un tercio de la cámara se renueva cada dos años. Cualquier proyecto de ley debe ser aprobado de forma idéntica por ambas cámaras antes de ser enviado al presidente para su firma o veto (Legal Information Institute, 2025).

El trabajo sustantivo ocurre en comités especializados con jurisdicción específica sobre áreas temáticas, los cuales celebran audiencias donde reciben testimonios de funcionarios gubernamentales, expertos académicos y grupos de interés. Los más relevantes para la política hacia Cuba incluyen el Comité de Relaciones Exteriores, el Comité de Apropiaciones con sus subcomités de Seguridad Nacional y Departamento de Estado, y los comités de Servicios Armados e Inteligencia (United States Senate, 2025b).

La dinámica institucional del Congreso está profundamente marcada por el control partidista. El partido con mayoría en la Cámara de Representantes tiene como principal prerrogativa el control de la agenda legislativa: elige al presidente de la Cámara y a los líderes de todos los comités, decide qué proyectos de ley se debaten y cuáles llegan al pleno para su votación. Además, puede aprobar leyes por mayoría simple y tiene el poder exclusivo de iniciar procesos de juicio político contra funcionarios federales, incluido el presidente. Esto significa que el partido mayoritario estructura activamente la labor legislativa, marcando prioridades y definiendo el ritmo y el enfoque de las leyes discutidas y aprobadas en la cámara baja.

Por otro lado, el partido con mayoría en el Senado tiene prerrogativas diferentes pero igualmente estratégicas. El líder de la mayoría en el Senado gestiona la agenda y los debates, pero debe negociar frecuentemente con el partido minoritario, ya que las reglas del Senado suelen requerir consensos más amplios. El Senado también tiene la facultad exclusiva de aprobar nombramientos presidenciales y tratados internacionales, y es el único organismo autorizado para juzgar y destituir a los funcionarios acusados por la Cámara de Representantes. En la cámara alta, aunque el partido mayoritario preside los comités y dirige los trabajos, debe llegar a acuerdos para evitar bloqueos legislativos y avanzar en la actividad parlamentaria (Congress. gov, 2025c).

La tradición del Senado de permitir el debate ilimitado ha facilitado la práctica de la obstrucción parlamentaria o filibusterismo, que consiste en acciones para prolongar el debate, retrasar o impedir la votación de proyectos de ley u otras propuestas. Antes de 1917, no existía un mecanismo para poner fin a estos debates; en ese año se instauró la “clausura”, que requería una mayoría de dos tercios para finalizar el debate y pasar a la votación. En 1975, esa mayoría se redujo a tres quintos (60 de los 100 senadores). Aunque la clausura limita el obstruccionismo, este sigue siendo una herramienta potente que puede bloquear decisiones en el Senado (United States Senate, 2024).

El presente trabajo pretende documentar cómo la configuración particular de poder político en Estados Unidos durante 2025 ha generado un contexto adverso para Cuba, con implicaciones significativas para la economía, la sociedad y las relaciones internacionales de la nación caribeña. Para ello, se pretende analizar el comportamiento del Congreso de Estados Unidos hacia Cuba durante el periodo enero-septiembre de 2025, documentando las principales acciones legislativas.

El análisis se basa en la revisión de registros legislativos oficiales disponibles en Congress.gov, sitios web especializados, comunicados de prensa de legisladores, cobertura mediática, y documentos gubernamentales del Departamento de Estado y otras agencias federales. Las acciones documentadas se clasificaron en tres categorías principales:

• Proyectos de Ley y Resoluciones: Iniciativas legislativas formalmente introducidas ante el Congreso, identificadas por su numeración oficial: H.R. para Cámara de Representantes, S. para Senado.

• Audiencias Legislativas: Sesiones formales de comités y subcomités congresionales donde Cuba fue mencionada como tema sustantivo.

• Declaraciones y Comunicados: Pronunciamientos públicos de legisladores mediante cartas a funcionarios ejecutivos, intervenciones en sesiones plenarias, comunicados de prensa, entrevistas mediáticas, y publicaciones en redes sociales con contenido relevante sobre Cuba.

DESARROLLO

El Congreso estadounidense ha desempeñado un rol central en la definición de la política hacia Cuba desde el triunfo de la Revolución en 1959. Su influencia ha evolucionado desde el respaldo inicial a decisiones ejecutivas hasta la institucionalización legislativa del bloqueo económico, comercial y financiero.

Durante las décadas de 1960-1980, la política hacia Cuba estuvo dominada por el poder ejecutivo mediante órdenes de esta instancia y regulaciones del Departamento del Tesoro bajo la Ley de Comercio con el Enemigo de 1917. El Congreso desempeñó un rol principalmente de respaldo, proporcionando autorizaciones presupuestarias y reforzando restricciones mediante enmiendas a diversas leyes de apropiaciones.

La década de los 90 representó un punto de inflexión en las relaciones internacionales de Cuba. La disolución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) en 1991 modificó profundamente el panorama geopolítico y generó serios desafíos económicos para la nación caribeña. Por esta razón, muchos consideraron inminente el colapso del proyecto revolucionario cubano. En este nuevo escenario, Cuba dejó de percibirse como una amenaza para la seguridad nacional de EE. UU. Las sanciones, encaminadas a intensificar la asfixia económica, pasaron a justificarse, no desde una lógica de seguridad, sino bajo el argumento de fomentar un “gobierno democrático” en el país (Gelbard, 1992).

En este contexto, el Congreso estadounidense asumió un protagonismo legislativo sin precedentes y dos leyes redefinieron cualitativamente la estructura de la política hacia Cuba. La Ley de Democracia Cubana de 1992, conocida como Ley Torricelli, codificó y expandió las restricciones del bloqueo, prohibiendo el comercio con Cuba de subsidiarias estadounidenses en terceros países e imponiendo la restricción de que barcos que hubieran atracado en puertos cubanos no pudieran ingresar a puertos estadounidenses durante 180 días. Además, incorporó disposiciones para "apoyar la democracia" que establecieron el marco legal para programas posteriores de financiamiento a grupos de la denominada "sociedad civil" (U.S. Congress, 1992).

La Ley de Libertad y Solidaridad Democrática Cubana de 1996, conocida como Ley Helms-Burton, representó el momento de máxima institucionalización legislativa de la política del bloqueo. Este documento codificó varias prohibiciones que previamente existían como órdenes ejecutivas, eliminando la facultad del presidente de levantar unilateralmente el bloqueo. Estableció condiciones específicas que Cuba debía cumplir para que este pudiese ser levantado, incluyendo la transición a un gobierno “democráticamente electo” y la compensación por propiedades nacionalizadas (U.S. Congress, 1996).

En las décadas de 2000 y 2010, el Congreso de Estados Unidos mantuvo inalterado el andamiaje legislativo fundamental respecto a Cuba, reforzándolo año tras año con nuevas limitaciones a través de las leyes de asignaciones presupuestarias. La influencia de legisladores cubanoamericanos en comisiones clave, ha sido crucial para asegurar la continuidad de políticas restrictivas y frenar los intentos de normalización o flexibilización de las relaciones bilaterales.

El breve periodo de apertura propiciado por la administración Obama (2014-2016) se concretó únicamente mediante medidas ejecutivas, sin modificar el marco legal existente. Esto permitió que, con la llegada de Donald Trump (2017-2021), la mayoría de esos avances fueran revocados utilizando el mismo tipo de acciones, restaurando así un clima de hostilidad que se mantuvo sin cambios sustanciales durante la administración Biden (2021-2025).

El tratamiento del tema Cuba en el Congreso de Estados Unidos durante los primeros nueve meses de 2025 representa un tema relevante en el análisis de las actuales tendencias de la política exterior estadounidense hacia Cuba. Este periodo coincide con un momento de cambio institucional y político marcado por el retorno de la administración Trump al poder luego de las elecciones de noviembre de 2024, la designación de Marco Rubio como Secretario de Estado (Lodhi, Keller, & Kaufmann, 2025), y la consolidación del control republicano en ambas cámaras legislativas (United States Senate, 2025a). Esta configuración del poder creó un entorno excepcionalmente propicio para coordinar acciones entre el poder ejecutivo y legislativo, orientadas a la intensificación de políticas de máxima presión contra Cuba.

Contexto político del 119º Congreso: composición y dinámicas de poder

El 119º Congreso inició sus sesiones el 3 de enero de 2025 con una proporción de control republicano que no se observaba desde el 115º Congreso (2017-2019), durante el primer mandato de Trump. Esto estableció las condiciones institucionales para la implementación de una agenda legislativa conservadora (Yilek, 2025).

Además, la configuración del poder político revela un fenómeno notable: la subordinación de la bancada republicana al liderazgo presidencial. En este sentido, Trump ha consolidado un dominio casi absoluto del Partido Republicano mediante mecanismos que combinan coerción política explícita y presión electoral. A través de amenazas personales de los partidarios trumpistas y el enfrentamiento en primarias de legisladores no sometidos con candidatos fieles a la línea presidencial, ha afianzado una sumisión sin precedentes de la bancada republicana en la Cámara Baja y un dominio casi absoluto en el Senado (Ciaño C. , 2025). Esta alineación partidista ha permitido que la actual administración pueda omitir protocolos constitucionales que demandan consultas previas al Senado para ciertas decisiones de política exterior.

En la cámara alta, los republicanos recuperaron el control con una mayoría de 53-47, tras ganar cuatro escaños netos en las elecciones de noviembre de 2024. La superioridad les proporcionó un margen cómodo para la confirmación de nominados presidenciales y el control de la agenda legislativa, aunque insuficiente para superar el filibusterismo.

En la Cámara de Representantes, los republicanos mantuvieron el control con una mayoría extremadamente ajustada de 220-215. Esta composición inicial incluía un escaño vacante en Florida tras la renuncia de Matt Gaetz en noviembre de 2024.

El margen se redujo aún más durante los primeros meses de 2025 cuando tres republicanos adicionales renunciaron para asumir posiciones en la administración Trump, incluyendo a Mike Waltz (R-FL) como Asesor de Seguridad Nacional el 20 de enero. Elecciones especiales celebradas el 1 de abril de 2025 reemplazaron a Gaetz y Waltz con los republicanos Jimmy Patronis y Randy Fine, respectivamente, manteniendo el control republicano (Scott, 2025). Esta mayoría mínima significa que los republicanos pueden perder únicamente 2-3 votos de sus propios miembros en votaciones partidistas para mantener mayoría.

El liderazgo del Congreso y la composición de comités clave determinaron en gran medida la dirección e intensidad de la actividad legislativa sobre Cuba. En el Senado, John Thune (R-SD) asumió como Líder de la Mayoría. El liderazgo de comités relevantes para política hacia Cuba quedó conformado con control republicano, incluyendo el Comité de Relaciones Exteriores, el Comité de Asignaciones y subcomités relevantes, como el Comité de Servicios Armados y el Comité Selecto de Inteligencia (United States Senate, 2025b)

En la Cámara de Representantes, Mike Johnson (R-LA) fue reelegido como Speaker tras una votación conflictiva. La estructura de comités relevantes para Cuba quedó establecida con control republicano, entre los que se encuentran el Comité de Asuntos Exteriores, el Comité de Asignaciones, el Subcomité de Asignaciones para Estado, Operaciones Exteriores y Programas Relacionados, el Comité de Servicios Armados y el Comité Selecto Permanente de Inteligencia (U.S. House of Representatives, 2025a).

Marco Rubio, senador por Florida desde 2011, fue confirmado como Secretario de Estado el 20 de enero de 2025 por votación unánime de 99-0 en el Senado, la más rápida confirmación de gabinete de la historia moderna (Klein & Rosen, 2025). Rubio había sido consistentemente uno de los legisladores más vocales contra el gobierno cubano, patrocinando múltiples proyectos de ley restrictivos durante su carrera senatorial.

En el Congreso, la bancada cubanoamericana republicana de la Florida alcanzó posiciones de poder sin precedentes:

• Mario Díaz-Balart (R-FL): Representante desde 2003, presidente del Subcomité de Apropiaciones para Seguridad Nacional y Departamento de Estado, con control directo sobre financiamiento de programas relacionados con Cuba.

• Carlos Giménez (R-FL): Representante desde 2021, miembro de comités de Seguridad Nacional y Transporte.

• María Elvira Salazar (R-FL): Representante desde 2021, experiodista de Telemundo con alta visibilidad mediática.

• Rick Scott (R-FL): Senador desde 2019, exgobernador de Florida y patrocinador de numerosos proyectos restrictivos.

Esta configuración creó una arquitectura institucional con una alta coordinación. Rubio, desde el Departamento de Estado, implementó políticas ejecutivas que complementaron iniciativas legislativas de sus excolegas congresionales.

Proyectos de ley y resoluciones

Durante el período de enero a septiembre de 2025, se identificaron 13 proyectos de ley y 1 resolución en el Congreso estadounidense con contenido específico sobre Cuba, totalizando 14 iniciativas legislativas formales. Del total de proyectos y resoluciones, 11 (86.6%) presentaron carácter restrictivo u hostil hacia el gobierno cubano, mientras que uno propuso el levantamiento del bloqueo a Cuba y otro proponía facilitar la participación de atletas cubanos en la temporada de béisbol en EE. UU. (Anexo 1). Esta distribución evidencia el dominio abrumador de iniciativas desfavorables en la agenda legislativa congresional.

El 15 de enero de 2025, la representante María Elvira Salazar (R-FL) introdujo el primer proyecto legislativo del año fiscal: H.R. 450-Fighting Oppression until the Reign of Castro Ends (FORCE Act). Con este, buscó prohibir la remoción de Cuba de la lista de Estados patrocinadores del terrorismo hasta que el país cumpliera condiciones específicas relacionadas con derechos humanos y cooperación antiterrorista. Inicialmente copatrocinado por 8 legisladores republicanos, el proyecto alcanzó el respaldo de 30 congresistas, evidenciando amplio consenso dentro del partido republicano sobre el mantenimiento de la designación terrorista (Congress. gov, 2025a).

Esta iniciativa respondió directamente a las acciones del presidente Biden en enero de 2025, cuando certificó al Congreso que el gobierno cubano no había proporcionado apoyo al terrorismo internacional durante los seis meses precedentes y había proporcionado garantías de no hacerlo en el futuro, iniciando el proceso de 45 días requerido para rescindir la designación. Sin embargo, el 20 de enero, el primer día de su segundo mandato, el presidente Trump revirtió esta acción, reincorporando a Cuba a la lista.

El 16 de enero de 2025, el senador demócrata Ron Wyden (D-OR), con el copatrocinio del senador Jeff Merkley (D-OR), presentó el único proyecto de ley favorable al gobierno cubano durante todo el periodo analizado: S. 136-United States-Cuba Trade Act of 2025, una propuesta para levantar el bloqueo contra Cuba. Esta iniciativa buscaba derogar estatutos clave que han formado la base legal del bloqueo, incluyendo la Ley de Asistencia Exterior de 1961, la Ley Torricelli de 1992, y la Ley Helms-Burton de 1996.

El proyecto también proponía eliminar restricciones sobre telecomunicaciones, viajes y remesas y extender relaciones comerciales normales a productos cubanos (Poliscore, 2025). Sin embargo, dado el control republicano de ambas cámaras y la ausencia de apoyo bipartidista, el proyecto no avanzó en el proceso legislativo, permaneciendo referido al Comité de Finanzas. Este caso ilustra la marginalización política de posiciones críticas del bloqueo durante el periodo.

El 6 de febrero de 2025, el senador Rick Scott (R-FL) reintrodujo la “Ley de Negación de Ganancias a la Oligarquía Militar en Cuba y Restricción de Actividades del Aparato de Inteligencia Cubano” (S.488-DEMOCRACIA Act). El proyecto proponía imponer sanciones a personas extranjeras involucradas en transacciones con Cuba y sanciones relacionadas con supuestos abusos de derechos humanos y corrupción. Específicamente, el texto autoriza al Presidente a imponer sanciones contra personas extranjeras que se determine que participan en actividades con el sector de defensa, seguridad o inteligencia de Cuba, o “cualquier otro sector involucrado en realizar abusos de derechos humanos o proporcionar apoyo al terrorismo internacional" (U.S. Senator Rick Scott Press Releases, 2025).

El segundo semestre de 2025 marcó un punto de inflexión cualitativo en la actividad legislativa sobre Cuba, con la presentación de proyectos, que luego se convirtieron en leyes1 de asignaciones para el año fiscal 2026, los cuales incorporaron amplias restricciones. A diferencia de los proyectos individuales del primer semestre, los proyectos presupuestarios deben ser aprobados anualmente para el funcionamiento del gobierno, garantizando revisión y renovación constante de las políticas hacia Cuba.

El 15 de julio de 2025, el representante Mario Díaz-Balart (R-FL), como presidente del Subcomité de Asignaciones para Seguridad Nacional, Departamento de Estado y Programas Relacionados, presentó el proyecto legislativo: H.R. 4779-FY 2026 National Security, Department of State, and Related Programs (NSRP) bill.

Este proyecto establece un presupuesto de 35 millones de dólares destinados exclusivamente a “programas de promoción de la democracia y fortalecimiento de la sociedad civil en Cuba, incluyendo apoyo a prisioneros políticos”. Además, asigna 40 millones de dólares para operaciones de Radio y TV Martí, e instituye sanciones a personal relacionado con la labor de los médicos cubanos en misiones médicas y la negación de visas a funcionarios del gobierno cubano (Congress. gov, 2025b).

El texto legislativo prohíbe explícitamente la revocación de la designación de Cuba como Estado Patrocinador del Terrorismo, impide la eliminación o reducción de la Lista de entidades cubanas restringidas mantenida por el Departamento de Estado, y bloquea cualquier transacción financiera con entidades de esta lista, militares cubanos, servicios de inteligencia, miembros de alto nivel del Partido Comunista de Cuba y sus familiares inmediatos.

El 23 de julio, Díaz-Balart complementó esta ofensiva con una advertencia específica vinculada con su proyecto de ley presupuestaria: la propuesta bloquea la asistencia a cualquier persona o entidad que apoye las finanzas y facilite las operaciones del Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) y el Ministerio del Interior (MININT) (U. S. House of Representatives, 2025b).

El proyecto estableció excepciones limitadas que incluyen: venta de productos agrícolas, medicinas o dispositivos médicos consistentes con la Ley de Reforma de Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones del 2000, pagos relacionados con la base militar de Guantánamo; asistencia para programas de construcción democrática según la Ley Helms-Burton; operaciones de la Embajada estadounidense en La Habana y el procesamiento de remesas autorizadas.

El Comité de Asignaciones de la Cámara aprobó el proyecto el 23 de julio de 2025 (Congress. gov, 2025b). La aprobación del NSRP FY2026 representa la institucionalización de restricciones que trascienden ciclos electorales y dificultan su reversión unilateral por el poder ejecutivo, constituyendo un cambio cualitativo en la arquitectura de la política de sanciones contra Cuba.

El 15 de julio de 2025, el Senado colocó en su Calendario Legislativo el proyecto de autorización de defensa para el año fiscal 2026 (S. 2296) que incluyó la Sección 1559 requiriendo un informe del Secretario de Defensa, en consulta con el Director de Inteligencia Nacional, sobre las supuestas capacidades técnicas de recopilación de inteligencia de China y Rusia en Cuba. Esta inclusión en legislación de defensa ejemplifica la securitización de la relación bilateral, encuadrando a Cuba no solo como adversario ideológico autónomo sino como plataforma territorial para adversarios estratégicos (Congress. gov, 2025d).

Además, el proyecto de ley de Autorización de Inteligencia para el año fiscal 2026 (S. 2342) introdujo disposiciones adicionales y significativas con un impacto directo sobre Cuba. En concreto, la Sección 1003 establece la denegación de visados para los nacionales de países específicos, entre ellos Cuba, que se acredite ante misiones diplomáticas multilaterales en EE. UU., que sean identificados como presuntos oficiales de inteligencia (Congress. gov, 2025e).

De forma complementaria, la Sección 1005 impuso restricciones temporales a las estancias del personal diplomático y consular acreditado de estas naciones. Esta cláusula prohíbe el disfrute de privilegios e inmunidades diplomáticas por más de tres años consecutivos, exige un período de separación de dos años antes de poder iniciar un segundo periodo de tres años, y establece un límite máximo de seis años en total para gozar de dichos privilegios (Congress. gov, 2025e). Estas disposiciones representan restricciones operacionales significativas sobre el personal diplomático cubano en Estados Unidos, complementando las restricciones económicas con limitaciones sobre operaciones diplomáticas.

El análisis de autoría y copatrocinio de proyectos de ley revela la concentración de iniciativas en la bancada cubanoamericana republicana de Florida. En el Senado, Rick Scott emergió como el legislador más prolífico en términos de proyectos individuales, mientras que el representante Mario Díaz-Balart ejerció el mayor poder institucional a través de su control sobre asignaciones presupuestarias.

Audiencias Legislativas: construcción de narrativas de amenaza

Durante enero-septiembre de 2025, se identificaron 19 audiencias legislativas del Congreso con menciones a Cuba. El análisis de contenido de las audiencias revela un enfoque predominantemente hostil en el escrutinio congresional sobre Cuba, con ausencia total de narrativas favorables al gobierno cubano (Anexo 1).

La audiencia de confirmación del senador Marco Rubio para el cargo de secretario de Estado, ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado el 15 de enero, se consolidó como el evento legislativo más significativo del primer semestre en materia de política hacia Cuba. Durante su comparecencia, Rubio y otros senadores republicanos delinearon una postura dura y securitizada que probablemente caracterizará la relación bilateral.

En su testimonio, Rubio se refirió extensamente al Grupo de Administración Empresarial de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, conocido como GAESA, describiéndolo como "la empresa militar cubana que controla todo lo que genera dinero en Cuba". Además, vinculó directamente al país con la influencia de una potencia extranjera, afirmando que "los chinos están activamente involucrados en instalaciones militares en el hemisferio occidental en la isla de Cuba", destacando la proximidad de estas instalaciones a bases estratégicas estadounidenses como Cabo Cañaveral y el Comando Sur. Esta caracterización establece a Cuba no solo como una amenaza bilateral, sino como un nodo de operaciones de China, a la que Rubio identificó como la "mayor amenaza" para Estados Unidos (Amiri & Lee, 2025).

La postura firme se manifestó también en la reiterada caracterización de Cuba como un país patrocinador del terrorismo por parte de los senadores Rick Scott (R-FL) y Ted Cruz (R-TX). Estos criticaron abiertamente la decisión del presidente Joe Biden de iniciar el proceso para retirar a la isla de dicha lista, una medida que, según la visión expuesta en la audiencia, podría ser revertida por la nueva administración.

La audiencia presidida por el representante Carlos Giménez (R-FL) el 7 de mayo en el Subcomité de Seguridad Marítima y Transporte, examinó los supuestos indicios de la existencia de cuatro instalaciones cubanas de inteligencia de señales2 (Bejucal, Wajay, Calabazar y El Salado). Expertos del Centro de Estudios Estratégicos Internacionales (CSIS) y el Instituto Gordon alertaron sobre el peligro que representan, teniendo en cuenta su proximidad geográfica con la Florida (Ciaño & Pérez, 2025). Esta audiencia proporcionó la base técnica para las disposiciones de contrainteligencia en los proyectos de ley de julio.

La audiencia conjunta de los subcomités del Comité de Seguridad Nacional de la Cámara, centrada en la reforma de la figura migratoria del parole, sirvió para construir la base intelectual que caracteriza al programa humanitario para Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela (CHNV) como un sistema vulnerable al fraude y con riesgos para la seguridad nacional.

Charles Marino, ex Asesor Senior de Aplicación de la Ley del Departamento de Seguridad Nacional (DHS), caracterizó al programa CHNV como "plagado de fraude cometido por grupos terroristas, pandillas, cárteles y estados nacionales", argumentando que incrementa innecesariamente la amenaza para la seguridad pública y el terrorismo en EE. UU. En contraste, David Bier, director de Estudios de Inmigración del Cato Institute, documentó la larga historia de programas de parole para cubanos desde 1959. No obstante, esta contextualización fue marginalizada por la narrativa dominante de la audiencia, que se centró en los supuestos riesgos. En ese sentido, Steve Camarota, director de Investigación del Center for Immigration Studies, aportó una justificación económica adicional al señalar que "los hogares encabezados por inmigrantes de países de parole hacen uso extensivo del sistema de bienestar" (Ciaño & Pérez, 2025).

Narrativas Dominantes Construidas en Audiencias

Las audiencias legislativas construyeron y reforzaron cinco narrativas dominantes sobre Cuba:

1. Cuba como plataforma de espionaje para adversarios estratégicos: La recurrencia del tema de instalaciones SIGINT posiciona a Cuba como territorio utilizado por China para actividades contra Estados Unidos. Esta narrativa inscribe la política hacia Cuba en el marco más amplio de competencia estratégica con la nación asiática, securitizando la relación bilateral.

2. GAESA como núcleo del poder económico en Cuba: Las menciones recurrentes a este grupo empresarial construyen la narrativa de que el aparato militar controla los sectores rentables de la economía, legitimando políticas orientadas a cortar flujos financieros hacia Cuba.

3. Brigadas médicas como tráfico de personas: La caracterización de programas de cooperación médica cubana como "esclavitud moderna" y "tráfico de personas” busca deslegitimar uno de los proyectos de mayor proyección internacional de Cuba.

4. Síndrome de La Habana como agravio no resuelto: La persistencia del tema en audiencias de confirmación de altos funcionarios de inteligencia mantiene vivo este asunto como daño que requiere rendición de cuentas, aunque no hay evidencias de este fenómeno.

5. Cuba como generador de inestabilidad migratoria: La vinculación de Cuba con la crisis migratoria hemisférica y la caracterización del programa de parole como riesgo de seguridad nacional construyen justificaciones para la implementación de políticas migratorias restrictivas.

Declaraciones y comunicados: activismo en varios frentes

Durante enero-septiembre de 2025 se identificaron 38 pronunciamientos públicos relevantes de legisladores sobre Cuba (Anexo 1). Estos pronunciamientos adoptaron diversas formas: cartas a funcionarios ejecutivos, intervenciones en sesiones plenarias, comunicados de prensa, entrevistas mediáticas, y publicaciones en redes sociales.

Carlos Giménez emergió como el miembro más visible y activo de la bancada cubanoamericana, protagonizando 10 acciones públicas. Su estrategia abarcó la identificación y deportación de supuestos represores, cartas a funcionarios ejecutivos solicitando restricciones adicionales, activismo en redes sociales y declaraciones mediáticas.

Giménez entregó múltiples listas al Departamento de Seguridad Nacional de personas que, según denuncias, tienen vínculos con el gobierno cubano. El 22 de julio de 2025, anunció que entregaría una nueva lista, afirmando que se trataba de "denuncias verificadas con pruebas" y que "ya se han tomado acciones en varios casos" (Gimenez, 2025).

El 3 de abril de 2025, Giménez solicitó al Secretario del Tesoro la prohibición total de viajes y remesas hacia Cuba, argumentando que Cuba constituye "una clara amenaza a la seguridad de Estados Unidos" (Congressman Carlos Gimenez Press Releases, 2025a).

El 7 de abril, en una segunda carta enviada en menos de una semana, solicitó al Secretario de Estado Marco Rubio sanciones financieras contra gobiernos que contraten médicos cubanos a través de La Habana, calificando a los profesionales de la salud como "esclavos modernos" (Congressman Carlos Gimenez Press Releases, 2025b). El 26 de agosto, dio un paso sin precedentes al solicitar formalmente al presidente Trump revocar la inmunidad de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) por su supuesta vinculación con las brigadas de médicos cubanos en Brasil (Congressman Carlos Gimenez Press Releases, 2025c). Igualmente, utilizó consistentemente la plataforma X para amplificar sus mensajes.

Los supuestos documentos contables del Grupo de Administración Empresarial de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (GAESA) mostrados por el Miami Herald en agosto de 2025, que revelaban activos por 18 mil millones de dólares, avivaron la discusión política y mediática sobre Cuba (Gamez, 2025). Esta información fue utilizada por los legisladores republicanos Díaz-Balart, Giménez y Salazar para argumentar que el verdadero problema de Cuba no es el bloqueo estadounidense, sino la corrupción del gobierno cubano. Sin embargo, un análisis riguroso pone en duda la autenticidad y veracidad de estos documentos y señala múltiples errores metodológicos, especialmente en la interpretación de las monedas reportadas (Belly of the Beast, 2025).

El 18 de septiembre, los tres congresistas estadounidenses participaron en una sesión informativa virtual de seguridad nacional, en la que presentaron ante medios y organismos legales estadounidenses información suministrada por la inteligencia ucraniana sobre la supuesta presencia de miles de ciudadanos cubanos luchando, como parte del ejército ruso, en Ucrania. De acuerdo con los panelistas, esta situación evidenciaría una colaboración entre los gobiernos de ambos países y tendría implicaciones directas para la seguridad de EE. UU. y la región (U.S. Congressman Mario Diaz-Balart Press Release, 2025).

Documentación desclasificada del Departamento de Estado estadounidense revela que, solo seis semanas después de las denuncias legislativas, la administración envió comunicaciones confidenciales a decenas de misiones diplomáticas instruyendo a sus representantes para utilizar la información sobre combatientes cubanos como argumento central de una campaña diseñada para presionar a gobiernos a votar contra la resolución anual de la Asamblea General de las Naciones Unidas que demanda el levantamiento del bloqueo económico estadounidense contra Cuba.

De hecho, entre los países que se abstuvieron, se encuentran: Polonia, República Checa, Estonia, Lituania y Letonia, los cuales explicaron sus abstenciones citando "la participación selectiva de Cuba en la aplicación de la Carta de la ONU" en referencia a su apoyo a Rusia en Ucrania (Mishra, 2025). El propio 29 de octubre de 2025, Ucrania anunció el cierre de su embajada en La Habana y la suspensión de relaciones diplomáticas, acusando a Cuba de "complicidad" por permitir el reclutamiento masivo de sus ciudadanos para combatir contra Ucrania (Redacción OnCuba, 2025).

Estas acusaciones no solo han tenido un impacto significativo en el escenario multilateral, sino que también evidencian la creciente securitización del tema Cuba en el discurso político estadounidense. Las denuncias sobre mercenarios cubanos en Ucrania han sido empleadas por estos congresistas para fortalecer la percepción de Cuba como amenaza geopolítica y justificar la continuidad del régimen de sanciones contra este país.

Tres legisladores demócratas se destacaron por sus críticas públicas a la política de máxima presión hacia Cuba. El senador Peter Welch (D-VT) intervino ante el plenario del Senado afirmando que la “política de sanciones, aislamiento y hostilidad ha contribuido indudablemente a las penurias diarias que sufre el pueblo cubano”. Igualmente, reiteró que no existe evidencia de que Cuba sea patrocinador del terrorismo internacional y que esta designación "se ha convertido en una determinación transparentemente política, no basada en los hechos o la ley” (Cubaminrex.cu, 2025).

Durante sesión dedicada a la política hacia Cuba el 25 de junio, el representante James McGovern (D-MA) llamó la atención sobre la crisis en la nación caribeña, criticando tanto al gobierno cubano como a la política estadounidense, especialmente bajo la administración Trump, por agravar la situación mediante el endurecimiento del bloqueo, la eliminación de programas de parole humanitario y la inclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo (Congress. gov, 2025f). En adición, la representante Kathy Castor (D-FL) denunció la deportación de una ciudadana cubana, separada de su bebé durante una cita con ICE en Tampa, solicitando el otorgamiento de parole humanitario (U.S. Representative Kathy Castor Press Release, 2025).

Estas voces críticas, aunque minoritarias, evidencian que existe un sector del espectro político estadounidense que cuestiona la efectividad y moralidad de la política de máxima presión. Sin embargo, su marginalización política durante 2025 ilustra la dificultad de articular posiciones críticas en el contexto de control republicano del Congreso y securitización de la relación con Cuba.

La estrategia coherente de máxima presión

La configuración de poder durante 2025 creó una arquitectura institucional significativamente adversa para Cuba. Esta coordinación se evidenció en diversos frentes. El secretario de Estado Marco Rubio implementó políticas ejecutivas que complementaron las iniciativas legislativas. El 31 de enero de 2025, Rubio anunció la reinstauración de la Lista de entidades cubanas restringidas, prohibiendo transacciones específicas con empresas controladas o actuando en nombre de los servicios militares, de inteligencia o de seguridad. Esta acción revirtió la decisión de Biden de abolirla apenas dos semanas antes (Secretary of State Marco Rubio Press Statement, 2025).

La recurrencia del tema de las instalaciones de inteligencia de señales en audiencias, proyectos de ley y declaraciones públicas, evidencia una securitización del tratamiento del tema Cuba. Este fenómeno tiene consecuencias políticas significativas, ya que los argumentos de seguridad nacional generan un apoyo más amplio y podrían favorecer el consenso bipartidista en cuanto a un tema definitorio de política exterior estadounidense. El giro cualitativo hacia la utilización de proyectos de asignaciones presupuestarias para incorporar restricciones específicas hacia Cuba, garantiza la institucionalización permanente de políticas que trascienden ciclos electorales y dificultan su reversión.

La ausencia de menciones positivas en audiencias, el fracaso del único proyecto de ley favorable a Cuba y la limitación de voces críticas a 3 legisladores demócratas, evidencia que las posiciones favorables a la normalización están políticamente marginalizadas. El control republicano del Congreso se mantendrá hasta al menos enero de 2027, con posibilidad de extensión, dependiendo de los resultados en las elecciones de medio término en noviembre de 2026. Sin embargo, la institucionalización de restricciones mediante proyectos presupuestarios anuales significa que, incluso si los demócratas recuperaran control del Congreso en 2027 o 2029, revertir estas políticas requeriría, no solo mayorías legislativas, sino también de voluntad política para enfrentar narrativas de seguridad nacional.

CONCLUSIONES

El análisis sistemático de 12 proyectos de ley, 1 resolución, 19 audiencias legislativas y 38 declaraciones públicas entre enero y septiembre de 2025 evidencia un Congreso de EE.UU. profundamente comprometido con una estrategia coordinada de máxima presión contra Cuba, que destaca por su nivel de institucionalización sin precedentes, coordinación entre poderes del Estado y securitización de la relación bilateral.

La configuración del poder político durante este período consolidó una arquitectura institucional adversa para Cuba. La bancada cubanoamericana republicana encabezó numerosas declaraciones públicas, patrocinó la mayoría de los proyectos desfavorables y estrechó su coordinación con el Ejecutivo. La incorporación de limitaciones en proyectos presupuestarios asegura la permanencia de políticas sancionatorias que superan ciclos electorales y dificultan su reversión, marcando una evolución cualitativa en la política hacia Cuba. Esto implica que futuras administraciones favorables a la normalización, enfrentarían una compleja arquitectura legislativa para modificar el régimen de sanciones.

Las filtraciones sobre las supuestas finanzas de GAESA fueron instrumentalizadas para fortalecer la narrativa que responsabiliza al gobierno cubano por corrupción, desviando la atención del verdadero impacto del bloqueo. Esto contribuye a negar el peso real de las restricciones externas en la economía cubana y legitima la continuidad de la política de máxima presión. Paralelamente, la securitización de Cuba, como parte de la rivalidad geoestratégica de EE. UU. con China y Rusia, la posiciona como una amenaza para la seguridad nacional estadounidense, facilitando un consenso bipartidista y marginando las posiciones críticas, que son frecuentemente etiquetadas como simpatizantes de adversarios estratégicos.

El tratamiento del tema Cuba en los primeros nueve meses del 119º Congreso se desarrolló en un contexto que supera los debates tradicionales sobre el bloqueo económico, derechos humanos y democracia. La creciente securitización del tema hace estructuralmente más difícil la normalización de las relaciones, incluso bajo futuras administraciones demócratas, dado que los argumentos de seguridad nacional tienen una persistencia institucional más duradera que las posturas ideológicas partidistas.

Se debe tener en cuenta que el presente análisis se inscribe dentro de una legislatura que se extiende hasta enero de 2027. Consecuentemente, las tendencias identificadas en torno a la dinámica congresional constituyen aproximaciones, sujetas a evolución. La reconstrucción de los principales ejes de debate y la acción política a partir de registros legislativos públicos, comunicados de prensa y cobertura mediática disponible, permite identificar las narrativas predominantes. Aunque, algunos procesos internos y deliberaciones privadas, que podrían revelar motivaciones subyacentes, quedan fuera del alcance de la investigación. En este sentido, los resultados presentados ofrecen una visión parcial, susceptible a nuevas coyunturas y decisiones en el ámbito legislativo.

A partir de los hallazgos expuestos, se identifican diversas líneas de investigación que merecen una atención especial en estudios venideros. En primer lugar, resulta pertinente dar seguimiento a las acciones legislativas del 119º Congreso hasta el final de su mandato, a fin de captar con mayor amplitud la evolución de sus dinámicas. Asimismo, es fundamental analizar en profundidad cómo el uso de proyectos de asignaciones presupuestarias como herramienta de política exterior condiciona la posibilidad de revertir medidas restrictivas ante futuros cambios en la configuración del poder político. Finalmente, sería relevante observar la evolución de alianzas y estrategias partidistas, prestando atención particular a las posturas demócratas respecto a Cuba, en un escenario de cambios políticos y demográficos.

notas

1 Durante el período analizado, los proyectos de ley de asignaciones presupuestarias fueron los únicos que prosperaron para convertirse en ley en lo concerniente a la política hacia Cuba.

2 En este artículo, se entiende como inteligencia de señales (SIGINT), la recopilación y el análisis de información a través de la intercepción de señales electrónicas y de comunicación.

anexo

ANEXO 1. Resumen de las acciones legislativas documentadas entre enero y septiembre de 2025 en el 119º Congreso de EE.UU.:

Proyectos de Ley y Resoluciones:

•Proyectos de Ley: 12 en total (7 en el Senado y 5 en la Cámara de Representantes)

1. Salazar (R-FL): H.R.450-FORCE Act: Prohibiendo sacar a Cuba de lista de países que patrocina el terrorismo. (15 de enero)

2. Wyden (D-Oregon): S.136-United States-Cuba Trade Act of 2025: para levantar bloqueo a Cuba. (16 de enero)

3. Ted Cruz (R-TX): S.218-A bill to designate the area between the intersections of 16th Street, Northwest and Fuller Street, Northwest and 16th Street, Northwest and Euclid Street, Northwest in Washington, District of Columbia, as "Oswaldo Paya Way": Designar con el nombre de Oswaldo Payá a la calle aledaña a la Embajada de Cuba en Washington. (23 de enero)

4. Scott (R-FL): S.488-DEMOCRACIA ACT: Sancionar a extranjeros involucrados en abusos a derechos humanos y corrupción en Cuba. (6 de febrero)

5. Scott (R-FL): S.834-Frank Connor and Trooper Werner Foerster Justice Act: Solicitando extradición de “fugitivos norteamericanos en Cuba”. (4 de marzo)

6. Cohen (D-TN): H.R.2415-Baseball Diplomacy Act: Facilitar participación de atletas cubanos en la temporada de béisbol en Estados Unidos, al ingresar a con visas de no inmigrante. (27 de marzo)

7. Scott (R-FL) y Blackburn (R-TN): S.1623-Countering Corrupt Political (CCP) Influence Act: Exigir la notificación, con antelación, de reuniones de funcionarios de naciones “adversarias” con autoridades estadounidenses (6 de mayo)

8. Arrington (R-TX): H.R.1-One Big Beautiful Bill Act: Reforma migratoria. (4 de julio)

9. Rep. Díaz-Balart (R-FL): H.R.4779-National Security, Department of State, and Related Programs Appropriations Act. (15 de julio)

10. Wicker (R-MS): S.2296-National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2026. (15 de julio)

11. Cotton (R-AR): S.2342-Intelligence Authorization for Fiscal Year 2026. (17 de julio)

12. Calvert (R-CA): H.R. 4016-Making appropriations for the Department of Defense for the fiscal year ending September 30, 2026. (18 de julio)

•Resoluciones: 1 en total (Senado)

1. Lankford (R-OK): S.Res.52-A resolution recognizing religious freedom as a fundamental right, expressing support for international religious freedom as a cornerstone of United States foreign policy, and expressing concern over increased threats to and attacks on religious freedom around the world: Reconociendo la libertad religiosa como derecho fundamental. Menciona a Cuba entre varios países de particular preocupación. (27 de marzo)

Audiencias legislativas:

• Total de audiencias con mención a Cuba: 19

• Menciones de carácter negativo: 15

• Menciones de carácter neutro: 4

• Menciones de carácter positivo: 0

• Legisladores con mayor participación: Rick Scott (2), Carlos Giménez (3)

Temas más recurrentes: Bases de espionaje chinas, GAESA, Síndrome de la Habana, brigadas médicas, terrorismo y fugitivos.

Resumen de declaraciones y comunicados:

• Total de pronunciamientos documentados: 38

• Legisladores más activos: Carlos Giménez (11), Mario Díaz-Balart (10), María Elvira Salazar (8), Rick Scott (3).

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CONFLICTO DE INTERESES

Los autores declaran que no existen conflictos de intereses relacionado con el artículo.

AGRADECIMIENTOS

No aplica.

FINANCIACIÓN

No aplica.

PREPRINT

No publicado.

CONTRIBUCIÓN DE AUTORÍA:

Lic. Nachely Pérez Guedes: Conceptualización, Curación de datos, Análisis formal, Investigación, Metodología, Validación, Recursos, Software, Redacción – borrador original, Redacción –revisión y edición.

Lic. Carlos Ciaño Zanetti: Conceptualización, Curación de datos, Análisis formal, Investigación, Administración del proyecto, Recursos, Supervisión, Validación, Redacción – borrador original, Redacción –revisión y edición.

DECLARACIÓN DE ÉTICA EN LA INVESTIGACIÓN

No aplica.

DECLARACIÓN DE DISPONIBILIDAD DE DATOS

No aplica.

DERECHOS DE AUTOR

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