Recibido: 14 de noviembre de 2023

 

INTRODUCCIÓN

El cambio climático es un problema ambiental global que pone en riesgo el desarrollo de los ecosistemas naturales y de la humanidad. Su recrudecimiento, en las últimas décadas, se debe a la acción perjudicial del hombre sobre el medio ambiente, que se manifiesta con la elevada emisión de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera, el uso irracional de la tierra, la contaminación del aire, los suelos y los mares, y patrones insostenibles de consumo y producción, entre otros factores.

La ciencia ha proporcionado evidencias concluyentes sobre la exacerbación de este problema ambiental. Figuran entre ellas: la elevación de las temperaturas, en la mayoría de las regiones terrestres, desde la década de 1950; la duplicación de las olas de calor marina desde la década de 1980; el aumento de las sequías agrícolas y ecológicas en determinadas áreas geográficas; y el incremento de la ocurrencia de ciclones tropicales, comprendidos entre las categorías 3 y 5 de la escala Saffir-Simpson, en las últimas cuatro décadas (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [IPCC], 2023).

La respuesta política internacional al cambio climático tuvo un hito importante con la adopción, el 9 de mayo de 1992, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Este tratado instauró un marco legal básico y una serie de principios, propios del Derecho Internacional Ambiental, que harían posible la cooperación internacional para hacer frente a dicho problema ambiental.

Con la entrada en vigor de la CMNUCC, el 21 de marzo de 1994, se da paso a la celebración anual de periodos ordinarios de sesiones de su órgano supremo, la Conferencia de las Partes (COP por su sigla en inglés), donde los signatarios de la Convención participan en numerosas negociaciones, bajo una amplia gama de temas, que incluye: mitigación, adaptación, pérdidas y daños, financiamiento, desarrollo y transferencia de tecnología y fomento de capacidades.

Un rasgo distintivo de las negociaciones desarrolladas bajo la CMNUCC es la existencia de bloques o coaliciones. Ello implica la asociación entre Estados con agendas en política exterior sobre cambio climático similares o con intereses afines, a fin de acercar posiciones, concentrar un mayor peso sobre determinados asuntos y hacer posible el alcance de un acuerdo en un espacio en que se involucran muchas partes.

Alguno de los bloques que se identifican en las negociaciones son: la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS por su sigla en inglés); el Grupo de los 77 más China; la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP); la Alianza Independiente de América Latina y el Caribe; el Grupo Africano; la Unión Europea; el Grupo Árabe, el Grupo Sombrilla; el Grupo BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China); el Grupo de Ideas Afines de los Países en Desarrollo; los Países Menos Desarrollados; el Grupo de Integridad Ambiental y la Coalición de Naciones con Bosques Lluviosos; entre otros.

De los bloques antes mencionados, la AOSIS se ha destacado por su intensa labor en la construcción de la política climática internacional.

La AOSIS es una organización intergubernamental, operativa desde 1990, cuya composición actual es de 39 Estados miembros1 y 5 Estados observadores2, que cubren tres zonas geográficas del mundo: el mar Caribe, mares de África, India y Sur de China, y el océano Pacífico. Su principal propósito es servir de espacio de intercambio de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (SIDS por su sigla en inglés) y Estados con líneas costeras bajas, para coordinar posiciones en tres áreas de interés común: cambio climático, desarrollo sostenible y conservación de los océanos (Alliance of Small Island States [AOSIS], 2023).

El tratamiento del cambio climático representa una gran prioridad para la AOSIS. Ello se debe a que sus miembros, a pesar de ser responsables de un muy bajo nivel de emisiones globales de GEI3, son altamente vulnerables a los efectos adversos de este problema ambiental4. Es por eso que el grupo ha desarrollado, de manera estable en el tiempo, una postura negociadora orientada a la adopción de compromisos más enérgicos y ambiciosos para alcanzar los propósitos de la CMNUCC, y más recientemente del Acuerdo de París, instrumento jurídico conexo a la Convención que brinda un soporte general para desarrollar medidas propicias frente al cambio climático.

Desde el año 2016, la AOSIS ha desempeñado un papel crucial en las reuniones de negociación bajo la CMNUCC, abordando cuestiones de gran relevancia en torno a la acción climática mundial. En los últimos años, la AOSIS ha profundizado en ciertas líneas significativas, lo que indica una refinación en su postura negociadora, lo cual merece un estudio a profundidad.

En consecuencia, el presente trabajo pretende analizar las posiciones de la AOSIS en las negociaciones bajo la CMNUCC. Para llevar a cabo dicho propósito, se escoge el periodo 2016-2022. Se seleccionan estos años por su importancia, en términos de la gradual creación de un esquema regulatorio más eficaz para contener el cambio climático, tras la puesta en marcha del Acuerdo de París5.

DESARROLLO

A partir del 2016, las negociaciones bajo la CMNUCC han estado marcadas por las labores para hacer operativo el Acuerdo de París. Las mismas se han llevado a cabo en el marco de un Programa de Trabajo del Acuerdo (PAWP por su sigla en inglés), que contiene instrucciones6 para convertir sus amplios compromisos7 en una guía técnica detallada hacia los próximos años.

Las negociaciones han sido influenciadas por los datos brindados por la ciencia sobre cambio climático, incluyendo los impactos de sus efectos adversos y la repercusión de los compromisos asumidos en virtud del Acuerdo de París. Este contexto ha tenido un impacto significativo en los actores involucrados en la toma de decisiones, a fin de elevar su conocimiento científico, reforzar su respuesta al cambio climático y no distanciarse del camino trazado por el Acuerdo de 2015.

Conforme a lo anterior, en el período 2016-2022 las posiciones negociadoras de la AOSIS se centraron, fundamentalmente, en criterios para lograr un cierre de la brecha entre los compromisos de mitigación y el objetivo de limitación del aumento de temperatura mundial a 1,5°C, y, por otra parte, en consideraciones sobre el mejoramiento de la acción en materia de pérdidas y daños.

Criterios de la AOSIS para lograr un cierre de la brecha entre los compromisos de mitigación y el objetivo de limitación del aumento de temperatura global a 1,5°C.

El 2 de mayo de 2016, la Secretaría de la CMNUCC publicó un informe actualizado sobre el efecto agregado de las Contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (CPDN)8. En este se reflejó que, como resultado de la aplicación de las contribuciones, los niveles anuales estimados de las emisiones mundiales provocarían un calentamiento global de más de 2°C para 2025 y 2030 (FCCC/CP/2016/2, 2016).

La información, sin duda, se distanciaba del objetivo a largo plazo que contenía el Acuerdo de París, de “mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de temperatura a 1,5ºC con respecto a los niveles preindustriales” (FCCC/CP/2015/10/Add.1, 2016, pág. 24).

Esta información alarmó a la comunidad internacional y propició que la AOSIS desarrollara sus posiciones, dentro de las negociaciones climáticas, orientadas al cierre de la brecha entre los compromisos voluntarios internacionales de mitigación y el propósito de limitación del aumento de temperatura mundial a 1,5°C.

Los primeros enfoques en tal sentido se pueden identificar en la COP 22, de noviembre de 2016, cuando la Alianza planteó que era necesario el aumento del número de firmantes al Acuerdo de París y la elevación del nivel de ambición de las contribuciones en mitigación que hasta ese momento habían sido elaboradas (AOSIS, 2016). Ambas propuestas eran consideradas pasos importantes para avanzar de manera más rápida y efectiva en el logro de los objetivos del Acuerdo.

En ese mismo marco, la Alianza exhortó a las Partes que son países desarrollados a proveer medios de apoyo adecuados, a fin de que los países en desarrollo logren implementar sus acciones de mitigación (AOSIS, 2016).

Al figurar entre dichos medios la financiación, la AOSIS enfatizó además la necesidad de materializar por completo el compromiso asumido por las naciones industrializadas desde la COP 15 de 2009, de aportar, conjuntamente, 100 000 millones de dólares anuales para el enfrentamiento al cambio climático (AOSIS, 2016).

Hacia finales del año 2017 tuvo lugar la COP 23, en Bonn, Alemania. Esta fue presidida por el primer ministro de Fiji, en aquel entonces Frank Bainimarama, constituyendo así la primera vez que un miembro de los SIDS ocupaba la presidencia de las negociaciones climáticas. Esto representó un reconocimiento al liderazgo e influencia relativa de este grupo de naciones en este marco. En dicho espacio, la AOSIS planteó un criterio fundamental para intentar nuevamente poner al mundo en el camino de la limitación del calentamiento mundial a 1,5°C: la necesaria transición rápida a las energías renovables. Las mismas, al derivarse de fuentes naturales como el Sol, el viento y el agua, tienen muy bajos niveles de emisión de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera, por lo que su uso temprano constituía una importante contribución al problema del cambio climático.

Por otra parte, en la COP 23 fue muy importante también el lanzamiento del diálogo facilitador de 2018. Este proceso, reconocido en el párrafo 20 de la Decisión 1/CP.21, tuvo como propósitos hacer un balance de los esfuerzos colectivos en el enfrentamiento al cambio climático, determinar el progreso en el logro del objetivo descrito en el artículo 4, párrafo 1, del Acuerdo de París y orientar la preparación de las Contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN). Sobre la conducción del mismo, se tuvo en cuenta en el marco de la Conferencia la propuesta de la AOSIS, de que debía ejecutarse de una manera que promueva una mayor ambición, principalmente en los esfuerzos de mitigación.

Es importante destacar que una gran parte de los aportes al diseño del diálogo provinieron de Fiji, mostrando iniciativa y liderazgo en su presidencia. Este país propuso asimismo que el proceso se denominase Diálogo de Talanoa, en correspondencia con el concepto tradicional de la región del Pacífico de discusión, debate y narrativa constructiva. También, sugirió que las deliberaciones se caracterizaran por la inclusividad, transparencia, evasión de confrontaciones, búsqueda de soluciones y generación de empatía y confianza. Además, recomendó que las conversaciones se estructurasen en base a tres preguntas generales: ¿dónde estamos?, ¿adónde queremos ir?, ¿cómo llegamos allí? Como resultado, todos estos aportes fueron aprobados por el resto de las Partes de la Conferencia.

El diseño final del Diálogo de Talanoa formó parte de la decisión principal de la COP 23, llamada Momento Fiji de la Implementación. Junto con este figuró una reafirmación de la conclusión del PAWP y un llamado a mejorar la implementación y la ambición en el periodo anterior a 2020.

Por su parte, el año 2018 fue un momento muy activo en cuanto a intercambios bajo el ámbito del Diálogo de Talanoa. De acuerdo con un informe de síntesis de la fase preparatoria del proceso, con fecha 19 de noviembre de 2018, en respuesta a las tres preguntas base del diálogo se compartieron 474 historias en las sesiones de los órganos subsidiarios realizadas en el mes de mayo. También, se organizaron más de 90 encuentros a nivel global, entre países y organizaciones no gubernamentales. Además, entre el 10 de enero y el 29 de octubre, se recibieron un total de 473 contribuciones en una página web que habilitó la CMNUCC para extender el diálogo (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 2018).

No obstante, cabe señalar que este proceso cumplió sus fines parcialmente. Si bien se hizo una evaluación de los esfuerzos internacionales para enfrentar el cambio climático, no aprobó ni trazó una ruta que permitiese incrementar la ambición de las Partes en 2020 (Andaluz Prieto, 2018).

En octubre de 2018, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por su sigla en inglés) publicó un informe especial sobre el Calentamiento global de 1,5°C. En su contenido, destacó la advertencia de que superar los 1,5°C de elevación de temperatura media mundial conduciría a un importante aumento de las olas de calor, un mayor derretimiento de los mantos de hielo y los glaciares, una mayor elevación del nivel del mar y un incremento de los episodios de precipitaciones intensas en algunas regiones, con riesgo de inundaciones significativas (IPCC, 2019). Ello ofreció respaldo científico y fortaleció el reclamo de la AOSIS de garantizar que las contribuciones internacionales en materia de mitigación fueran consistentes con la reducción del aumento de temperatura global por debajo de 1,5°C.

Es importante tener en cuenta que, a lo largo de 2018, las Partes de la CMNUCC se vieron asimismo involucradas en varias reuniones de negociación para garantizar la finalización de las instrucciones concebidas en el PAWP que contribuían a la operacionalización del Acuerdo de París. Estas reuniones se llevaron a cabo en el marco de tres importantes eventos: la Conferencia de Bonn, Alemania, sobre el Cambio Climático (abril); la Conferencia de Bangkok, Tailandia (septiembre); y la COP 24 en Katowice, Polonia (diciembre).

En el último de estos eventos, la AOSIS transmitió por medio de una declaración su firme posición de alcanzar un acuerdo definitivo respecto a las orientaciones necesarias para la correcta implementación de las disposiciones de mitigación del Acuerdo de París (AOSIS, 2018). De este importante paso dependía la realización de esfuerzos multilaterales para cerrar la brecha entre los compromisos de mitigación y el objetivo de temperatura a largo plazo.

Como resultado de las negociaciones en el marco de la COP 24, las Partes adoptaron el conocido como Paquete Climático de Katowice, una guía técnica detallada para facilitar la interpretación y aplicación del Acuerdo. En su contenido se reflejaron varias decisiones, apoyadas todas por los miembros de la AOSIS, sobre la orientación adicional en relación con la sección de mitigación de la Decisión 1/CP.21; las modalidades y procedimientos para el funcionamiento y uso de un registro público de las Contribuciones Nacionales Determinadas (CDN); el programa de trabajo y las funciones del foro sobre el impacto de la implementación de medidas de respuesta, entre otros.

En la COP 24, sin embargo, no concluyeron las labores en torno a tres instrucciones del PAWP9 sobre los enfoques cooperativos de mercado y de no mercado10: formulación de orientación sobre los enfoques cooperativos referidos en el artículo 6, párrafo 2 del Acuerdo de París; elaboración de las reglas, modalidades y procedimientos para el mecanismo establecido por el artículo 6, párrafo 4 del Acuerdo; e inicio de un programa de trabajo en el marco de los enfoques de no mercado concebidos en el artículo 6, párrafo 8 del Acuerdo.

Lo anterior se debió a la existencia de aspectos que necesitaban de un mayor estudio, como la definición de ITMOs; los vínculos entre los artículos 6.2 y 6.4; las características de la gobernanza y supervisión, la participación en los ingresos, entre otros. Además, se debió a la clara manifestación de desacuerdos entre las Partes, fundamentalmente, en el ámbito de las reglas contables (International Institute for Sustainable Development, 2019). En consecuencia, las Partes acordaron que la próxima edición de la COP, a celebrarse en diciembre de 2019, sería la fecha límite de las labores para finalizar, inmediatamente, el PAWP.

En este contexto, la AOSIS se enfocó en concluir este mandato, a fin de lograr la aplicación apropiada de los enfoques cooperativos de mercado y de no mercado. Ello fue visto por la Alianza como una necesidad para alcanzar los objetivos nacionales de reducción de emisiones de forma más rentable, y como un medio para propiciar el cierre de la brecha de mitigación.

En tal sentido, en el marco de la apertura de la COP 25 de 2019, la Alianza realizó una declaración en la que compartió su posición sobre los detalles operativos del artículo 6 del Acuerdo de París relativo a este tema. Entre los puntos más importantes, destacaron:

• Evitar la doble contabilización en los enfoques cooperativos de mercado11.

• Destinar al Fondo de Adaptación una parte sustancial de los fondos devengados de las actividades que se realicen bajo los mecanismos de los artículos 6.2 y 6.4.

• Promover la integridad ambiental (AOSIS, 2019c).

Al mismo tiempo, instó a que la conferencia convocara una década de ambición a partir de decisiones claves, como el impulso de CDN mejoradas en 2020 que representaran una progresión respecto a la contribución anterior, y la aplicación de estrategias a largo plazo de bajas liberaciones de GEI (AOSIS, 2019c).

Sin embargo, luego de varias discusiones en torno a los mecanismos de mercado y no mercado del artículo 6 del Acuerdo de París, las Partes no pudieron acordar las reglas necesarias para hacerlos operativos. Por consiguiente, se solicitó al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT) que continuara sus labores en torno a esta cuestión en su próxima reunión.

Para inicios de 2020, la pandemia de la COVID-19 irrumpió en el escenario internacional. Este suceso no anticipado, con alcance global y sin precedentes recientes, llevó a la decisión de que las reuniones presenciales programadas bajo la CMNUCC fuesen suspendidas temporalmente. En su lugar, se llevaron a cabo eventos virtuales, con la intención de mantener vivos la acción y el impulso climáticos. Sin embargo, estos no incluyeron la realización de negociaciones formales ni la aprobación de proyectos de decisión en preparación del próximo periodo de sesiones de la COP, lo cual limitó la toma de decisiones durante este.

Entre los principales eventos virtuales de esta etapa se pueden mencionar los realizados a mediados de 2020 bajo el nombre de Momento de Junio para el Cambio Climático, los Diálogos de la ONU sobre el Cambio Climático entre el 23 de noviembre y el 4 de diciembre y la Cumbre de Ambición Climática el 12 de diciembre del mismo año, y las sesiones de los órganos subsidiarios de la CMNUCC, entre el 31 de mayo y el 17 de junio de 2021.

En todos ellos, la AOSIS, consecuente con su intención de mantener al mundo en el camino a la limitación de la temperatura en 1,5°C, urgió a las Partes del Acuerdo de París que comunicasen las CDN nuevas o actualizadas, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 4, párrafo 9 del instrumento. Además, solicitó que prosiguiesen los trabajos sobre los enfoques cooperativos del artículo 6 del Acuerdo de París. La primera petición de la Alianza recibió una respuesta más positiva por parte de la comunidad internacional. Hasta el 12 de octubre de 2021, 143 Partes del Acuerdo, de un total de 192, presentaron CDN nuevas o actualizadas, con importantes recortes de emisiones de GEI (FCCC/PA/CMA/2021/8/Rev.1, 2021).

A pesar de este avance, un Informe de síntesis de CDN, publicado por la Secretaría de la Convención el 25 de octubre de 2021, hizo sonar nuevamente las alarmas. Este estimó que las contribuciones nuevas o actualizadas, de conjunto con las restantes disponibles, provocarían un calentamiento global de 2,7°C para 2100 (FCCC/PA/CMA/2021/8/Rev.1, 2021). Ello incidió en que la AOSIS sostuviese su posición de cerrar la brecha con respecto al objetivo de 1,5°C.

Del 31 de octubre al 12 de noviembre de 2021 se celebró en Glasgow, Reino Unido, la COP 26, primera reunión presencial desde el inicio de la pandemia de la COVID-19. Fue escenario de las negociaciones finales bajo las instrucciones del PAWP sobre los enfoques cooperativos, siendo en esta aceptadas las tres consideraciones que la AOSIS sostenía desde su declaración de apertura de la COP 25.12 Como resultado, se adoptó una guía técnica para poner en funcionamiento los mecanismos de mercado y no mercado. Con ello, se alcanzó un importante hito, al culminar el trabajo en el PAWP y pasar a ser completamente operativo y ejecutable el Acuerdo de París.

Es importante mencionar que, en línea con la meta de temperaturas globales, la COP 26 fue aprovechada también por la AOSIS para liderar su posición basada en la adopción de un acuerdo que exhortase a la comunidad internacional a eliminar, gradualmente, las subvenciones a los combustibles fósiles (AOSIS, 2021).

Esto fue soportado científicamente por la publicación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con fecha del 27 de octubre de 2021, que reconocía la existencia de un gasto estimado de 423.000 millones de dólares por año, desde 2018, en subsidios a este tipo de combustibles (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2021). Esta alta cifra13 se distanciaba del propósito del Acuerdo de París, contemplado en su artículo 2, de hacer que los flujos financieros fuesen consistentes con un desarrollo resiliente al clima y bajo en emisiones de GEI. Por tanto, esto coadyuvó a que la AOSIS reclamara reducirla y así contribuir a la disminución del uso de energía a base de carbón, que contribuye, notablemente, a la contaminación atmosférica.

La fuerte posición de la Alianza en este tema contribuyó a su respaldo por una gran parte de la comunidad internacional. De esta manera, en el conjunto de las decisiones adoptadas por la conferencia bajo el nombre de Pacto de Glasgow por el Clima, se pudo incluir finalmente, tras muy complejas negociaciones, una recomendación a la aceleración de los esfuerzos para la eliminación gradual de las subvenciones ineficientes a los combustibles fósiles.

Para el 2022, la actuación de la AOSIS continuó mostrando liderazgo y coherencia en su intención de propiciar un cierre de la brecha entre los compromisos de mitigación y el objetivo de limitación del aumento de temperatura mundial a 1,5°C. En la COP 27, realizada a finales de ese año, la Alianza exhortó a las Partes a que, en virtud de la Decisión 1/CMA.3, párrafo 27, de noviembre de 2021, adoptasen una decisión para poner en funcionamiento un Programa de Trabajo de Mitigación (MWP por su sigla en inglés) (AOSIS, 2022). Ello tributaría a la intención14 de acelerar la acción en mitigación y estudiar nuevas medidas para reducir hacia 2030 las emisiones globales de GEI. Además, era considerado como una vía fundamental para aumentar la ambición y mejorar la implementación de las CDN.

Finalmente, luego de varias consultas, las Partes adoptaron la decisión FCCC/CMA/2022/L.17, que puso en marcha un MWP. Este favorecería, en los próximos años, el intercambio de opiniones, información e ideas sobre cómo aumentar la ambición y aplicación de los compromisos de mitigación de las Partes. Además, promovería la realización de eventos centrados en la inversión y de diálogos mundiales anuales sobre temas relacionados con la mitigación.

Consideraciones de la AOSIS sobre el mejoramiento de la acción en materia de pérdidas y daños

Desde la segunda década del siglo XXI, el IPCC ha hecho predicciones, cada vez más graves, sobre los impactos del cambio climático en los SIDS. En su informe de síntesis del quinto ciclo de evaluación (2014), pronosticó que las islas pequeñas tendrían, contando con su potencial de adaptación para ese momento, un alto nivel de riesgo de pérdidas y daños en zonas de litoral bajo en el corto plazo (2030-2040), a razón de erosiones costeras y/o aumentos del nivel del mar. (IPCC, 2014).

Para el mismo momento, anticipó además que contarían con un riesgo medio de pérdida de bienes de subsistencia, asentamientos, infraestructura, servicios de los ecosistemas y estabilidad económica, debido a desastres naturales (IPCC, 2014).

Tales predicciones científicas, que se han visto materializadas en muchas de las islas a lo largo de la última década, sumado al establecimiento de peticiones en el artículo 8 del Acuerdo de París para impulsar el tratamiento de riesgos y efectos negativos asociados al cambio climático, llevó a la AOSIS a priorizar, en las negociaciones climáticas del periodo 2016-2022, posiciones enfocadas en el mejoramiento de la acción respecto a las pérdidas y daños.

A fin de entender las primeras posiciones de la Alianza, se debe partir de las actividades desempeñadas en 2016 por el Comité Ejecutivo del Mecanismo internacional de Varsovia para las pérdidas y daños (WIM por su sigla en inglés). Este órgano, encargado de guiar la implementación de las funciones del único mecanismo existente para tratar las pérdidas y daños, celebró tres reuniones ordinarias en febrero, abril y septiembre de 2016. En ellas, realizó labores, con el objeto de dar cumplimiento a los mandatos dimanantes de la Decisión 1/CP.21, párrafos 48 y 4915. Al igual, llevó a cabo estudios sobre un plan de trabajo evolutivo de cinco años. En la última de las reuniones del año, aprobó un documento conceptual para avanzar en la puesta en marcha, hacia 2017, de una plataforma en línea sobre la transferencia del riesgo. También, instauró un equipo de tareas sobre los desplazamientos y determinó sus atribuciones. Además, avaló un marco orientativo para el trabajo del próximo quinquenio.

Los resultados anteriores, junto con otros alcanzados entre diciembre de 2015 y septiembre de 2016, fueron reflejados en el informe anual de las actividades del órgano. Este se sometió a examen en la COP 22 de noviembre de 2016. Durante las discusiones en la conferencia, la AOSIS solicitó a las Partes de la Convención a implementar, de forma adecuada, el WIM (AOSIS, 2016). Ello era considerado como el primer paso para mejorar la acción en torno a las pérdidas y daños que pueden experimentar los países a razón de las repercusiones del cambio climático.

Luego, exhortó a una revisión sólida del WIM, incluidos su mandato, estructura y eficacia, en virtud de la decisión 2/CP.19, párrafo 15. Esta fue vista como un proceso fundamental para perfeccionar y fortalecer las funciones del mecanismo. Uno de los resultados de la conferencia fue la adopción de la decisión 3/CP.22 sobre el WIM. En ella se invitó a las Partes a presentar posibles actividades que podían realizarse bajo el marco del plan de trabajo quinquenal. Más adelante, se sumó a la mayoría de los participantes en dar la bienvenida a los progresos realizados por el Comité Ejecutivo en su labor, aprobar el marco de orientación del plan de trabajo evolutivo de cinco años y revisar nuevamente el mecanismo en 2019.

Conforme a lo anterior, la AOSIS envió, el 16 de marzo de 2017, un documento a la secretaría de la Convención, con sus aportaciones. Entre ellas figuraron 28 propuestas de actividades, a desarrollar hasta 2022 (AOSIS, 2017a). Es importante mencionar que en el documento dejó clara su posición en la aplicación de una visión a largo plazo para el WIM, basado en el desarrollo de acuerdos de financiación, el establecimiento de mecanismos de respuesta más eficaces, y la provisión de medidas legales efectivas para proteger a desplazados por los impactos del cambio climático. Ello, según la Alianza, elevaría la capacidad del mecanismo de atender, apropiadamente, las graves pérdidas y daños estimados por la ciencia en el futuro.

Adicionalmente, comunicó otra posición centrada en la asignación de prioridad a tres áreas del plan de trabajo: fenómenos de evolución lenta, gestión integral del riesgo y financiación. Las labores en estas contribuirían a dar respuesta a preocupaciones y necesidades de los países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático. Además, harían posible, en sentido general, el reforzamiento de las medidas y el apoyo en materia de pérdidas y daños, que se alienta en el artículo 8, párrafo 3 del Acuerdo de París.

Luego de que la AOSIS enviase sus opiniones, el Comité Ejecutivo del WIM celebró dos reuniones ordinarias, en marzo y octubre de 2017. En ellas fueron revisadas las posiciones de la Alianza, sin tomar acción alguna significativa para su materialización. Además, fueron analizadas las 28 actividades propuestas, de las cuales se aprobaron 4 completamente (FCCC/SB/2017/1/Add.1, 2017).

Hacia la COP 23 de 2017, se realizó un debate en torno a las labores realizadas por el Comité en ese año. Como resultado, se adoptó la Decisión 5/CP.23, en la que, entre otras cosas, se tomó nota del plan de trabajo quinquenal evolutivo16 y se exhortó a países y organizaciones internacionales a presentar opiniones y aportaciones sobre elementos que podrían incluirse en el mandato del examen del WIM en 2019. En el marco de este mismo evento, la AOSIS realizó una declaración de acción, con diversas consideraciones para mejorar el tratamiento de las pérdidas y daños. Entre ellas figuraron: la evaluación y potenciación de la investigación científica sobre el tema, y el acceso a financiación por conducto del Mecanismo Financiero de la Convención, para hacer frente a las repercusiones inevitables de fenómenos asociados al cambio climático (AOSIS, 2017b).

Un hito importante resultante de esta conferencia fue el lanzamiento oficial de la plataforma en línea sobre la transferencia del riesgo, que se desarrolló desde el 2016. La misma recibió el nombre de Centro de Fiji para el intercambio de información, en reconocimiento al liderazgo del país insular que ostentaba entonces la presidencia de la COP. Ello fue recibido con satisfacción por miembros de la AOSIS.

En 2018, un informe del IPCC pronosticó que el calentamiento global de 1,5°C causaría la pérdida de recursos costeros y la disminución de la productividad de actividades económicas como la pesca y la acuicultura, sobre todo en latitudes bajas. También, estimó que sus impactos afectarían en exceso a poblaciones vulnerables, mediante la pérdida de medios de subsistencia y de ingresos. Además, previó que tal elevación de temperatura supondría importantes riesgos para el desarrollo sostenible en los SIDS (IPCC, 2019).

En base a dicha información científica, la AOSIS continuó promoviendo posiciones conducentes al perfeccionamiento de la acción respecto a las pérdidas y daños como consecuencia de las repercusiones del cambio climático. De tal manera, para marzo de 2019, la Alianza envió un documento a la secretaría de la Convención con posibles elementos a incluir en los términos de referencia (TdR) para el examen del WIM. Estos abarcaban los objetivos, el alcance, los insumos, las modalidades y los resultados esperados en el proceso.

El documento contempló, adicionalmente, la posición del grupo consistente en el aumento de la asistencia práctica a los SIDS, a través del WIM, para que aborden, minimicen y eviten, de la mejor forma posible, las pérdidas y daños (AOSIS, 2019d). Ello era visto como un aspecto importante al que debían tributar los resultados del examen para ampliar el alcance e impacto del mecanismo.

Durante las sesiones del OSE y el OSACT, realizadas entre el 17 y el 27 de junio de 2019, en Bonn, se revisaron las aportaciones de la AOSIS. Varias de ellas no pasaron a formar parte de los TdR finales acordados, pues contaron con la fuerte oposición de los países desarrollados17, lo cual no fue bien recibido por los miembros de la Alianza.

Posteriormente, en la conclusión FCCC/CB/2019/L.3, alcanzada de manera conjunta por los órganos subsidiarios en las sesiones, se invitó a las Partes y a otros actores interesados a transmitir opiniones, antes de la COP 25, sobre la revisión del WIM. Conforme a ello, la AOSIS envió una presentación hacia noviembre de 2019. Esta continuó reflejando la posición del grupo de lograr un incremento de la asistencia práctica a los SIDS, como fruto de la revisión. También, recogió las intenciones de que se evaluara el progreso del WIM y se adoptaran recomendaciones prácticas y viables para elevar su eficacia. Además, captó el deseo de que se reforzaran los trabajos sobre financiación y fenómenos de evolución lenta. (AOSIS, 2019a)

Para la plenaria de apertura de la COP 25, realizada el 2 de diciembre de 2019, la Alianza en continuidad de su activismo en el tema, realizó una declaración en la que exhortó, entre otras cosas, a generar un WIM sólido y adecuado a su propósito en el proceso de examen. Al igual, expresó que era necesario estandarizar la cuantificación del riesgo de las pérdidas y daños, y para evaluarlo, en el largo plazo, en países en desarrollo particularmente vulnerables (AOSIS, 2019b).

Las discusiones en torno a la revisión del mecanismo se llevaron a cabo en las reuniones de los órganos subsidiarios, en la conferencia de las partes y en la conferencia que sirve de reunión de las partes del Acuerdo de París. Estas finalizaron con la adopción de dos disposiciones: FCCC/CP/2019/L.12 y FCCC/PA/CMA/2019/L.7.

La última de ellas fue la más importante pues contempló varias decisiones que tributaban a la materialización de la posición de la AOSIS. Entre dichas decisiones sobresalieron: la creación, para fines de 2020, de un grupo de expertos sobre medidas y apoyo mejorados (párrafos 40 y 41) y el establecimiento de una Red de Santiago que catalice asistencia técnica en países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático, para evitar, minimizar y abordar sus pérdidas y daños (párrafo 43).

También fue significativa, ya que incorporó voluntades coherentes con el deseo de la Alianza de fortalecer los trabajos de financiación y fenómenos de evolución lenta. Como parte de ellas, se pueden mencionar: la petición al Comité Ejecutivo del WIM de que aclare, de conjunto con el Fondo Verde para el Clima, la forma en que las Partes que son países en desarrollo pueden acceder a financiación (párrafo 39) y la solicitud al mismo de que revise y ponga en funcionamiento el mandato de los grupos de expertos sobre los fenómenos de evolución lenta y las pérdidas no económicas (párrafo 25).

Asimismo, fue relevante porque en su contenido reflejó decisiones que contribuían, en cierto punto, a la solicitud de la AOSIS de estandarizar la cuantificación del riesgo de las pérdidas y daños, y para evaluarlo, en el largo plazo. Ejemplos de ello lo fueron: la invitación al Comité Ejecutivo del WIM a que recopile y difunda información sobre las metodologías disponibles para integrar, en particular, la evaluación cuantitativa de los riesgos (párrafo 23) y la petición a dicho órgano y a sus grupos de expertos temáticos, de que elaboren guías técnicas, en las que se incluyan, entre otras cosas, evaluaciones del riesgo a largo plazo de las repercusiones del cambio climático (párrafo 26).

Todos estos resultados fueron vistos por los miembros de la Alianza como un paso de avance en el tratamiento internacional de las pérdidas y daños18.

Posteriormente, en la COP 26 de 2021, la Alianza sostuvo una posición más sólida, basada en la propuesta de creación de un mecanismo formal para la compensación de pérdidas y daños. Esta acción concreta tributaba a las decisiones resultantes de la última revisión del WIM sobre la intensificación de esfuerzos en materia de financiación. Además, era vista como una medida importante para dar la oportunidad a los SIDS de recuperarse de los desastres climáticos, sin cargas onerosas de deuda (AOSIS, 2021). La propuesta se sometió a la consideración de las Partes, junto con los informes de 2020 y 2021 del Comité Ejecutivo del WIM y los medios para hacer operativo la Red de Santiago. No obstante, como era esperado, encontró una importante resistencia de países desarrollados, que impidió su concreción como una decisión final del evento.

A pesar de este resultado desfavorable, la COP 26 logró acordar, en la Decisión 19/CMA.3, las funciones de la Red de Santiago y el proceso para un mayor desarrollo de sus arreglos institucionales. Asimismo, estableció en la Decisión 1/CMA.3 el Diálogo de Glasgow (2022-2024), con el fin de discutir los arreglos para el financiamiento de actividades destinadas a evitar, minimizar y abordar las pérdidas y daños .

Más adelante, en febrero 2022, el IPCC publicó la segunda parte del sexto informe de evaluación, titulado: Cambio climático 2022: impactos, adaptación y vulnerabilidad. En este se reconoció que las islas pequeñas, incluso en un escenario de temperatura global de 1,5°C, enfrentarían riesgos claves que reducirían su habitabilidad (IPCC, 2022). Igualmente, se estimó que tanto los cambios climáticos y oceánicos de evolución lenta, como las modificaciones en fenómenos meteorológicos, podían causar y/o amplificar la inseguridad hídrica, la pérdida de biodiversidad marina y terrestre, la destrucción de asentamientos e infraestructura, la degradación de la salud y bienestar humanos, la pérdida de recursos y patrimonios culturales, entre otros (IPCC, 2022)

Tales evidencias científicas impulsaron a la AOSIS a pedir, en la COP 27, celebrada en 2022, un compromiso firme en torno al establecimiento de un fondo multilateral apropiado para dar respuesta a las pérdidas y daños. La petición de la Alianza contó con gran respaldo de países en desarrollo y de organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, encontró nuevamente la oposición e inacción de muchos países desarrollados, que tenían el potencial de paralizar su materialización. Luego de intensos debates y negociaciones con los países desarrollados, finalmente se logró una decisión histórica. En las disposiciones FCCC/CP/2022/L.18 y FCCC/PA/CMA/2022/L.20, se acordó el establecimiento de nuevos arreglos de financiación y de un fondo para las pérdidas y daños. Ello fue recibido como una gran victoria histórica por los miembros de la AOSIS.

En este resultado, además, es importante destacar el acogimiento, en la disposición FCCC/PA/CMA/2022/L.12, del segundo plan de trabajo quinquenal del WIM (2023-2027)19 y la adopción, en el documento FCCC/PA/CMA/2022/L.4, de la estructura y términos de referencia de la Red de Santiago. Sin duda, estas decisiones constituían importantes pasos de avance en la construcción de un régimen climático internacional más efectivo.

CONCLUSIONES

Habiendo hecho un recorrido en las negociaciones bajo la CMNUCC, en el periodo 2016-2022, se pudo observar como la AOSIS desempeñó una labor intensa, muy activa, con influencia y resultados, en la presentación de criterios apropiados para lograr un cierre de la brecha entre los compromisos de mitigación y el objetivo de limitación del aumento de temperatura mundial a 1,5°C, consistente con el objetivo del Acuerdo de París respecto a la limitación del aumento de la temperatura media mundial. Asimismo, se constata que la Alianza fue un actor clave en el examen, avance y la mayor concreción de criterios e iniciativas para mejorar la acción en materia de pérdidas y daños.

La AOSIS impulsó en este periodo un conjunto de posiciones dirigidas a poner al mundo en el camino de la limitación del calentamiento mundial a 1,5°C. Entre estas, destacaron los llamados a: incrementar el número de firmantes al Acuerdo de París; a la elevación del nivel de ambición de las contribuciones en mitigación; a la provisión por parte de países desarrollados de medios de apoyo, como financiación, a fin de que los países en desarrollo lograsen implementar sus acciones de mitigación; a la transición rápida a energías renovables. Además, a instar, mediante un acuerdo definitivo, la correcta implementación de las disposiciones de mitigación del Acuerdo de París; a la aplicación apropiada de los enfoques cooperativos de mercado y de no mercado; y la comunicación de CDN en 2020, nuevas o actualizadas; así como a la adopción de una decisión que exhortase a la comunidad internacional a eliminar, gradualmente, las subvenciones a los combustibles fósiles; y a la puesta en práctica de un programa de trabajo de mitigación.

En cuanto a las iniciativas promovidas por la Alianza para mejorar la acción global en materia de pérdidas y daños, sobresalieron: la implementación adecuada del WIM, la revisión sólida de este mecanismo en los años requeridos y la aplicación de una visión a largo plazo para el WIM, basado en el desarrollo de acuerdos de financiación, el establecimiento de mecanismos de respuesta más eficaces y la provisión de medidas legales efectivas para proteger a desplazados por los impactos del cambio climático. Asimismo, a la asignación de prioridad a áreas del plan de trabajo evolutivo (2018-2022) relacionadas con fenómenos de evolución lenta, gestión integral del riesgo y financiación; la evaluación y potenciación de la investigación científica y el acceso a financiación, por conducto del Mecanismo Financiero de la Convención. Igualmente, en el aumento de la asistencia práctica a los SIDS; y la creación de un mecanismo de financiación para las pérdidas y daños.

De manera general, se puede concluir que en este periodo la AOSIS evidenció un creciente liderazgo en la conformación de la agenda climática internacional, el avance de sus prioridades negociadoras, y una tendencia a impulsar decisiones más enérgicas y ambiciosas en materia de mitigación y pérdidas y daños. La Alianza se ha convertido en un actor notable y con relativa influencia en las negociaciones que acontecen al amparo de la CMNUCC.

notas

1 Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Cabo Verde, Cuba, Comoras, Dominica, República Dominicana, Estados Federados de Micronesia, Fiyi, Granada, Guyana, Guinea Bissau, Haití, Islas Cook, Islas Salomón, Jamaica, Kiribati, Maldivas, Mauricio, Nauru, Niue, Palau, Papua Nueva Guinea, República de las Islas Marshall, Samoa, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Sao Tomé y Príncipe, Seychelles, Singapur, Surinam, Timor Leste, Trinidad y Tobago, Tonga, Tuvalu, Vanuatu.

2 Antillas Neerlandesas, Guam, Isla Vírgenes de los Estados Unidos, Puerto Rico y Samoa Americana.

3 Los SIDS han sido responsables de menos del 1% de las emisiones de GEI a la atmósfera. (McPhie, 2021)

4 Mayores impactos por la intensificación de ciclones y tormentas tropicales, y riesgos de pérdida de territorio nacional por la gradual elevación del nivel del mar, constituyen algunas vulnerabilidades de los SIDS, identificadas en el Programa 21 de las Naciones Unidas.

5 Instrumento jurídico conexo a la CMNUCC. Fue adoptado el 12 de diciembre de 2015 y entró en vigor el 4 de noviembre del 2016.

6 Proceden tanto del Acuerdo de París como de la Decisión 1/CP.21 de 2015.

7 Entre los que se incluyen los relacionados con mitigación, adaptación, finanzas, tecnología, marco de transparencia y balance global.

8 Las CPDN, introducidas desde la COP 19 de 2013, constituyen políticas o programas con medidas de mitigación y de adaptación. Pasan a ser Contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN) cuando el Estado que las implementa se adhiere al Acuerdo de París.

9 Bajo el mandato del OSACT.

10 Contemplados en el artículo 6 del Acuerdo de París, engloban: un mecanismo de transacciones de resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMOs por su sigla en inglés) (párrafo 2), un mecanismo para contribuir a la mitigación de emisiones de GEI y apoyar al desarrollo sostenible (párrafo 4) y un mecanismo de no mercado (párrafo 8). El primero se diseñó con el propósito de que los actores involucrados transen ITMOs y contribuyan al cumplimiento de sus CDN. Por su parte, el segundo se desarrolló para que sea similar en concepto al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, con la diferencia de que contribuya a una verdadera reducción de GEI y evite el traslado continuo de emisiones. En cuanto al tercero, se impulsó con miras a que los países, en lugar de transar ITMOs, cooperen para lograr la implementación de sus compromisos (Chávez, 2022).

11 Significa que las reducciones o absorciones de emisiones, generadas por medio de los mecanismos de mercado, se cuenten, solamente, como parte del cumplimiento de obligaciones de un actor involucrado.

12 Ello se puede evidenciar, por ejemplo, en los anexos de las decisiones FCCC/PA/CMA/2021/L.18 (artículos 18.h, 21.d y 37), FCCC/PA/CMA/2021/L.19 (artículos 31.d, 66 y 71), y FCCC/PA/CMA/2021/L.20 (artículo 3.f).

13 Representaba cuatro veces el monto financiero acordado por las naciones industrializadas, desde la COP 15 de 2009, para apoyar el enfrentamiento contra el cambio climático.

14 Recogidas en los artículos 18 y 19 del Pacto Climático de Glasgow.

15 Los mandatos consistieron en el establecimiento de un centro de intercambio de información sobre la transferencia del riesgo, a modo de repositorio de datos, y de un equipo de tareas que permita evitar, reducir al mínimo y afrontar los desplazamientos relacionados con los efectos adversos del cambio climático. Estos no fueron considerados como parte del PAWP.

16 El plan, para ese entonces, era una versión actualizada con las actividades que se desarrollarían desde 2018.

17 Ejemplos de aportaciones no aceptadas fueron: el objetivo de llegar a una decisión sobre arreglos institucionales necesarios para responder a las necesidades de apoyo de los países en desarrollo particularmente vulnerables al cambio climático y el logro de un resultado que ponga en práctica un programa de extensión para apoyar a los SIDS en el tratamiento de las pérdidas y daños.

18 El diálogo fue aceptado por la AOSIS con el claro entendimiento de que fuese un paso clave hacia la creación de una línea de financiación.

19 El nuevo plan fue adoptado en la reunión del Comité Ejecutivo del WIM de septiembre de 2022, luego de la recopilación, en el mes de julio, de opiniones y aportaciones de una amplia gama de observadores. Contiene actividades en áreas estratégicas de eventos de evolución lenta, pérdidas no económicas, gestión integral del riesgo, movilidad humana y acción y apoyo.

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CONFLICTO DE INTERESES

El autor declara que no existen conflictos de intereses relacionado con el artículo.