INTRODUCCIÓN
La historia legislativa de la asistencia al desarrollo se fundamenta sobre los intereses políticos estratégicos del imperialismo estadounidense. El carácter de su “filosofía” y el alcance de sus acciones debemos ubicarlos en el mapa geopolítico global.
La consolidación de la terminología asistencia al desarrollo tiene sus antecedentes en el Plan Marshall y la Alianza para el Progreso de 1948 y 1961, respectivamente, como una herramienta utilizada por Estados Unidos para enfrentar el nuevo escenario político resultante de la Segunda Guerra Mundial y del triunfo de la Revolución Cubana. Sin embargo, la asistencia al desarrollo es utilizada como una categoría política para la intervención estadounidense desde finales del siglo XIX.
El Plan Marshall fue promulgado en 1947 por el Secretario de Estado de Estados Unidos, George Marshall, teóricamente para la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial, que había enfrentado a las fuerzas aliadas contra el bloque alemán-italiano-japonés. Sin embargo, el Plan representaba una expresión de la disputa con el bloque socialista de Europa del Este y un instrumento de contención ante “el peligro de expansión de las ideas comunistas” en el resto de Europa Occidental.
En cambio, la Alianza para el Progreso, formalmente creada el 13 de marzo de 1961, fue pensada por el Departamento de Estado (DOS, sigla en inglés) y el presidente John Fitzgerald Kennedy para promover una “Alianza de las dos Américas”, que desarrollara las fuerzas de la democracia al estilo estadounidense e impidiera que el triunfo de la Revolución Cubana se extendiera a otros países del continente.
Bajos estos principios surge la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, sigla en inglés), que desde su creación ha constituido una de las principales entidades utilizadas para la canalización de financiamiento, amparado en la asistencia al desarrollo, dirigido a la desestabilización interna en países que consideran adversarios y la influencia en los aliados.
Cuando el gobierno de Estados Unidos creó la USAID, en noviembre de 1961, se basó en un legado de agencias anteriores de asistencia para el desarrollo, de su personal, presupuestos y procedimientos operativos. La agencia predecesora, la Administración de Cooperación Internacional (ICA, sigla en inglés)i, ya ocupaba un espacio en la toma de decisiones de la política exterior, con más de 6 400 empleados en Estados Unidos y en misiones de campo en países en desarrollo.
Aunque la dimensión de la ayuda al desarrollo no era nueva, la decisión en 1961 de reorganizar la principal agencia de asistencia del gobierno de Estados Unidos constituyó un acontecimiento significativo, en términos de evolución institucional como herramienta para la intervención en asuntos internos de otros Estados.
La nueva estructura demostró ser duradera, con un marcado injerencismo en la política exterior. Antes de la concreción del entonces nuevo mecanismo de dominación, la asistencia al desarrollo se transformó durante varias etapas.
El presente trabajo pretende valorar la evolución legislativa de la asistencia al desarrollo como herramienta de dominación en la política exterior estadounidense. Se basa fundamentalmente en la evolución legislativa de la USAID, principal entidad estadounidense que utiliza la categoría asistencia al desarrollo, para justificar la intervención política en asuntos internos de otros Estados.
DESARROLLO
Referentes conceptuales
La asistencia al desarrollo es definida por (Minoiu & Reddy, 2009, 6) como un “tipo de ayuda internacional otorgada por los gobiernos y otras agencias para apoyar el desarrollo económico, político, social y ambiental de los países en desarrollo”. Entre los conceptos estrechamente relacionados se encuentran: ayuda al desarrollo, ayuda oficial al desarrollo, política de desarrollo, cooperación al desarrollo y asistencia técnica. Se distingue de la ayuda humanitaria por su objetivo de lograr una mejora sostenida de las condiciones de un país en desarrollo, en lugar de un socorro a corto plazo.
La asistencia puede ser bilateral cuando se otorga directamente de un Estado a otro receptor; o puede tener un carácter multilateral, otorgado por el país donante a una organización internacional para distribuir entre los países en desarrollo.
El mayor porciento de asistencia oficial para el desarrollo proviene de fuentes gubernamentales; sin embargo, se aprecia un creciente incremento de ayuda proveniente de fuentes privadas, tales como personas naturales, empresas, fundaciones y Organizaciones No Gubernamentales (ONG). La mayor parte proviene de los países industrializados occidentales.
Por lo general, no se entiende que la ayuda al desarrollo incluya las remesas recibidas de los migrantes que trabajan o residen en la diáspora, a pesar de que constituyen una suma significativa de transferencias internacionales. En este caso, los receptores de las remesas suelen ser individuos y familias en lugar de proyectos y programas formales (Minoiu & Reddy, 2009).
Algunos gobiernos también incluyen la asistencia militar en la noción de "ayuda exterior", aunque la comunidad internacional no suele considerar la ayuda militar como ayuda al desarrollo.
La página web oficial del gobierno de Estados Unidos (ForeignAssistance.gov, 2023) ubica la asistencia al desarrollo dentro de la asistencia exterior y define que “… la asistencia incluye las actividades financiadas con cargo a las cuentas de asignaciones que se ponen a disposición para prestar asistencia a países extranjeros, organizaciones internacionales y otras entidades extranjeras, que pueden incluir fondos, bienes, servicios y asistencia técnica…”.
En la Ley de Asistencia Exterior de Estados Unidos de 1961 se establece que “… el objetivo principal de la asistencia bilateral para el desarrollo de Estados Unidos es ayudar a la mayoría pobre de la población de los países en desarrollo…” (Foreign.Senate.gov, 2023, 2). Sin embargo, el texto también establece que:
“… las libertades individuales, la prosperidad económica y la seguridad del pueblo de Estados Unidos se sostienen y mejoran en una comunidad de naciones que respeten los derechos, libertades civiles y económicas individuales, y que trabajen juntas para utilizar sabiamente los recursos limitados del mundo en un sistema económico internacional abierto y equitativo…” (Foreign.Senate.gov, 2023, 1).
(Brown & Morgenster, 2022) refiere que la asistencia al desarrollo, también identificada como asistencia exterior, se define como “una variedad de formas tangibles e intangibles de asistencia que Estados Unidos brinda a otros países”. Se debe utilizar para apoyar la seguridad nacional y los intereses comerciales del país y también puede distribuirse por razones humanitarias.
En Estados Unidos, la ayuda se financia con los contribuyentes y otras fuentes de ingresos que el Congreso asigna anualmente a través del proceso presupuestario. Se distribuye a través de varias agencias del Gobierno que administran programas de asistencia extranjera, aunque el mayor porcentaje de la asistencia económica se canaliza a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)ii (Brown & Morgenster, 2022; ForeignAssistance.gov, 2023).
La asistencia al desarrollo previo a la Segunda Guerra Mundial
La comprensión de que los países industrializados, como Estados Unidos, podían proporcionar asistencia técnica a los esfuerzos de desarrollo de otras naciones se extendió gradualmente a finales del siglo XIX, lo que dio lugar a un incremento de visitas a otros países por funcionarios estadounidenses con un prisma de búsqueda de provecho en términos de política exterior.
Desde esa época, naciones donde Estados Unidos mostraba intereses estratégicos como Japón, China, Turquía y varios países latinoamericanos, recibieron “asistencia al desarrollo” mediante iniciativas como gestión fiscal, instituciones monetarias y gestión electoral; temas condicionados por el interés hegemónico.
El gobierno de Estados Unidos, además, inició “misiones humanitarias”, particularmente a Centroamérica y el Caribe, donde sus intereses podrían verse afectados por crisis, como elecciones fallidas, incumplimientos de deuda o propagación de enfermedades infecciosas (Birr & Curti, 1954).
Las misiones técnicas estadounidenses en esta época no formaban parte de un programa sistemático de gobierno. La aproximación más cercana a lo que sería la asistencia al desarrollo fue la Fundación China para la Promoción de la Educación y la Culturaiii (China Foundation, 2023), establecida por Estados Unidos en 1924, utilizando fondos proporcionados por China como reparaciones tras el conflicto de los Bóxeriv. Sin dudas, constituyó una estrategia amparada en ayuda humanitaria por parte de Estados Unidos, con el propio presupuesto chino, para ampliar sus influencias en la nación asiática.
Después de la Primera Guerra Mundial, en 1919, el gobierno de Estados Unidos bajo el liderazgo de Herbert Hooverv creó la Administración de Ayuda Estadounidense, dedicada presuntamente a proporcionar alimentos en Europa. La asistencia exterior prevista para socorro en casos de desastre, estuvo dirigida a “prevenir el hambre en Bélgica” después de la invasión alemana, con un marcado interés político a raíz de la culminación de la Gran Guerra.
Durante el periodo entre las dos guerras mundiales, la asistencia estadounidense a los países de bajos ingresos se ejecutó a menudo como una iniciativa privada, incluido el trabajo de fundaciones como la Rockefeller y la Fundación del Cercano Oriente. La Rockefeller, por ejemplo, se posicionó en América Latina para estudiar variedades mejoradas de maíz y trigo, según los intereses empresariales estadounidenses (Fosdick , 1952).
Institucionalización de la ayuda al desarrollo estadounidense
La llegada de la Segunda Guerra Mundial estimuló al gobierno de Estados Unidos a crear lo que resultaron ser “programas de ayuda exterior” permanentes y sostenidos, que evolucionaron hasta convertirse en la USAID. La asistencia estadounidense al desarrollo se centró inicialmente en América Latina (Opie & Brown, 1953, 108-109).
Dado que los países de la región solicitaban periódicamente asistencia experta de los departamentos del gabinete del gobierno de Estados Unidos, en 1938 se estableció un Comité Interdepartamental de Cooperación con las Repúblicas Americanas, presidido por el Departamento de Estado, para garantizar respuestas sistemáticas (Glick, 1957, 7-9).
De manera más ambiciosa, Estados Unidos creó posteriormente una institución que, por primera vez, asumiría un papel activo en la programación de asistencia para el desarrollo: el Instituto de Asuntos Interamericanos (IIAA, sigla en inglés), fundado en marzo de 1942. Fue una iniciativa del coordinador de Asuntos Interamericanos, Nelson Rockefeller, cuya familia financió la Fundación (Ruttan, 1996, 155-159). Esto evidencia que los orígenes de la USAID estuvieron vinculados a los intereses del linaje Rockefeller.
En enero de 1949, el presidente Harry Truman propuso una versión globalizada del programa IIAA, para proporcionar conocimientos técnicos en función de ayudar al “crecimiento” de los países en vías de desarrollo. Después de un largo debate, el Congreso aprobó, en septiembre de 1950, la Administración de Cooperación Técnica (TCA, sigla en inglés) dentro del Departamento de Estado, para dirigirlo (Library of Congress, 1951).
Si bien la asistencia para el desarrollo fue institucionalizada a escala casi global por la TCA, corrientes de cambio en la política económica exterior de Estados Unidos durante la década del cincuenta afectaron el funcionamiento de la asistencia para el desarrollo y en ocasiones pusieron en duda su existencia. Cuando este proceso finalmente resultó en la creación de la USAID, en 1961, la nueva agencia continuó utilizando el mecanismo central de TCA (proporcionando asistencia técnica dirigida por oficinas residentes en terceros países) y lo complementó con cantidades sustanciales de asistencia financiera.
Ayuda exterior en la posguerra
Posterior a la Segunda Guerra Mundial, el gobierno de Estados Unidos proporcionó “ayuda” en Alemania y Japón, financiada con asignaciones para el programa "Gobierno y Ayuda en Zonas Ocupadas" (GARIOA, sigla en inglés)vi (Balabkins, 1964).
Tomando en cuenta sus intereses hegemónicos, en 1946 Estados Unidos creó un programa especial de asistencia financiera para la rehabilitación de los daños de guerra en su antigua posesión de Filipinas. En 1948, la asistencia para la reconstrucción se amplió a través del Plan Marshall, implementado por la Administración de Cooperación Económica (ACEP), principalmente para Europa Occidental.
En términos de enfoque geoestratégico, el Plan Marshall, oficialmente llamado European Recovery Program (ERP), públicamente pretendió proporcionar ayudas económicas para la reconstrucción de los países de Europa devastados tras la Segunda Guerra Mundial.
Estados Unidos también participó en iniciativas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) posteriores a 1945, para brindar asistencia técnica a los países en desarrollo. La coordinación entre la asistencia para el desarrollo y el Plan Marshall se hizo más estrecha en respuesta a la guerra de Corea. En octubre de 1951, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley de Seguridad Mutua, creando la Agencia de Seguridad Mutua (MSA, sigla en inglés)vii, que dependía directamente del Presidente y supervisaba la asistencia, tanto civil como militar (Govinfo.gov, 2022).
La Agencia de Seguridad Mutua absorbió el Plan Marshall, cuyo fin estaba previsto para 1952. La Administración de Cooperación Técnica siguió siendo una agencia semiautónoma del Departamento de Estado, pero después de 1951 bajo la supervisión de la MSA.
Administración de Dwight Eisenhower
El Partido Republicano, que había estado fuera de la Casa Blanca desde 1933, adoptó una visión crítica de las políticas de las administraciones demócratas, tanto las prácticas globalizadoras de la década del cuarenta como las iniciativas del llamado New Deal, del decenio del treinta.
Un objetivo de la nueva administración era recortar el gasto. Si bien la asistencia técnica de la TCA a los países en desarrollo era una partida presupuestaria pequeña y se consideraba un programa a largo plazo, la "asistencia económica" se definía como una medida de corto plazo.
Para administrar la asistencia exterior de manera más eficiente, el presidente de Estados Unidos integró la gestión en una sola agencia, la Administración de Operaciones Extranjeras (FOA, sigla en inglés). MSA, TCA (que había estado bajo la dirección de MSA) e IIAA (que había sido parte de TCA) fueron abolidas en agosto de 1953, y sus oficinas en los países se convirtieron en "Misiones de Operaciones de Estados Unidos" bajo la FOA (Glick, 1957, 48-50).
Surgieron varios factores geopolíticos para Estados Unidos que favorecieron la asistencia económica en gran escala, especialmente en Asia. Corea del Sur tuvo una asistencia económica injerencista de carácter masivo en el marco de la Guerra. La asistencia económica a Vietnam del Sur aumentó después de la retirada de Francia, en 1954, y se incrementó con la guerra (Ruttan, 1996, 71).
A escala global, la Guerra Fría después de la muerte del dirigente soviético Joseph Stalin, en marzo de 1953, evolucionó hacia la intención geopolítica de Estados Unidos a favor de la influencia en los países de bajos ingresos que buscaban financiamiento para sus iniciativas de desarrollo. India fue el caso particular donde los estadounidenses mostraron intereses de brindar asistencia económica para hacerle frente al creciente prestigio que ganaba la URSS. Se decidió brindar “asistencia civil”, teniendo en cuenta que India no era un aliado militar reconocido por Estados Unidos.
Estas consideraciones llevaron a que dentro de la Administración Eisenhower varias voces abogaran por una mayor asistencia económica: el director de la FOA, el ex gobernador de Minnesota Harold Stassen; el asesor de Seguridad Nacional Charles Douglas Jackson, y altos funcionarios del Departamento de Estado y del Consejo de Seguridad Nacional (Ruttan, 1996, 73).
En junio de 1954, el gobierno de Estados Unidos por Orden Ejecutiva de Eisenhower aumentó la autoridad crediticia del EXIM Bank, banco facultado para la asistencia exterior, a 5 mil millones de dólares. También se creó en diciembre de 1954 un Consejo de Política Económica Exterior a nivel de gabinete, que en marzo del año siguiente recomendó “préstamos blandos”viii (Kaufman, 1982, 29-34), condicionando la asistencia exterior al cumplimiento, por los Estados receptores, de los intereses de la política exterior estadounidense.
Para implementar la decisión del Congreso de agosto de 1954, de que la asistencia técnica a los países en desarrollo debería volver a depender del Departamento de Estado, Eisenhower abolió en mayo de 1955 la FOA y creó la Administración de Cooperación Internacional (ICA) dentro del Departamento de Estado. Esto separó la asistencia al desarrollo de la asistencia militar (National Archives and Records Administration, 2022).
Debate jurídico sobre la ayuda exterior
El subsecretario de Estado Herbert Hoover Jr. y el director de la ICA, John Hollister, realizaron en 1956 varios estudios para brindar una base legal más sólida a la política de “ayuda exterior”. La opinión general que surgió fue que “la asistencia para el desarrollo sostenida tendría beneficios a largo plazo para la posición de Estados Unidos en el mundo” (Kaufman, 1982, 82), lo que ejemplifica el carácter estratégico e injerencista de la ayuda exterior estadounidense.
Amparado en estos presupuestos, Eisenhower en su mensaje al Congreso del 21 de mayo de 1957 refirió: “…Recomiendo una clara separación entre la asistencia de apoyo militar y de defensa, por un lado, y la asistencia para el desarrollo económico, por el otro...” (Eisenhower, 1957), lo que devino en la separación estratégica de la ayuda militar de la asistencia al desarrollo.
Como resultado, en agosto de 1957 se creó el Fondo de Préstamos para el Desarrollo (DLF, sigla en inglés). La nueva institución adquirió autonomía administrativa en 1959 e incrementaron los límites de préstamos del Export-Import Bank de 5 mil millones de dólares a 7 mil millones de dólares (USAID, 1962).
Los acontecimientos de mayo de 1958, donde se produjo un motín durante la visita del entonces vicepresidente Richard Nixon a Caracas, Venezuela, dieron lugar a un cambio de posición de Estados Unidos en materia de asistencia exterior en América Latina. Con el apoyo de Estados Unidos, la Organización de Estados Americanos (OEA) creó en abril de 1959 la Organización Interamericana de Desarrollo, que posibilitó la utilización de la asistencia exterior como herramienta de dominación regional.
Para involucrar a otros países en la obtención de fondos para la “asistencia al desarrollo”, el gobierno de Estados Unidos apoyó la creación del consorcio Aid India, en agosto de 1958. Este constituyó el primero de varios grupos informales de donantes centrados en países concretos (Kaufman, 1982, 162).
Instauración de la USAID en la “Década del Desarrollo”: Fundamentos legales
A finales de la década del cincuenta, el impulso a favor de la asistencia para el desarrollo como instrumento de dominación imperial tuvo nuevos mecanismos de ayuda financiera, mayores presupuestos y personal estadounidense, así como nuevas iniciativas multilaterales. Obtuvo el apoyo del entonces senador John F. Kennedy, quien estuvo preparándose para ser candidato a la presidencia.
En 1957, JFK propuso, en colaboración bipartidista con el senador John Sherman Cooper (exembajador de Estados Unidos en India), una importante expansión del apoyo económico de Estados Unidos a la India. Como candidato en 1960, apoyó el énfasis en los objetivos humanitarios para la Ley "Alimentos para la Paz" del Senador Hubert Humphrey, de 1959, y apoyó la idea de un Cuerpo de Paz que estaba en desarrollo gracias a las iniciativas del senador Humphrey (Ruttan, 1996, 159).
Después de su toma de posesión como presidente, el 20 de enero de 1961, Kennedy creó el Cuerpo de Paz mediante Orden Ejecutiva el 1 de marzo de 1961. El 22 de marzo, envió un mensaje especial al Congreso sobre la ayuda exterior, afirmando que el decenio de 1960 debería ser una "Década de Desarrollo" y propuso unificar la administración de asistencia para el desarrollo de Estados Unidos en una sola agencia.
En mayo de 1961 envió al Congreso una propuesta de "Ley para el Desarrollo Internacional", y el 4 de septiembre aprobó la "Ley de Asistencia Exterior”, derogando la Ley de Seguridad Mutua. Se promulgó de esta forma la legislación que rige y esboza los principios políticos e ideológicos de la ayuda exterior de Estados Unidos. La ley revisó y reorganizó la estructura de los programas de asistencia exterior y distinguió legalmente la ayuda militar de la no militar (Foreign Assistance Act, 1961).
En noviembre, Kennedy firmó la leyix y emitió una Orden Ejecutiva encargando al Secretario de Estado crear, dentro del Departamento de Estado, la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID: posteriormente rebautizada como USAID), como sucesora de ICA y del Fondo de Préstamos para el Desarrollo.
Con estas acciones, Estados Unidos creó una agencia permanente que opera con autonomía jurídica administrativa bajo la dirección política del Departamento de Estado para implementar, a través de misiones de campo residentes, un programa global de asistencia al desarrollo, tanto técnica como financiera (Ruttan, 1996, 107-108). Por esta vía oficializaron legalmente el intervencionismo estadounidense a través de la asistencia exterior.
Llevando este impulso al escenario mundial a través de un discurso ante la Asamblea General de la ONU, en septiembre de 1961, el presidente Kennedy pidió una "Década de las Naciones Unidas para el Desarrollo". Esta iniciativa fue respaldada por una resolución de la Asamblea General de la ONU en diciembre, estableciendo los conceptos de asistencia para el desarrollo como prioridades globales (U.S. Department of State, 2017).
Ley de Nuevas Direcciones
A finales de la década del sesenta, la ayuda exterior se convirtió en uno de los puntos focales de las diferencias entre el Legislativo y el Ejecutivo estadounidenses sobre la guerra de Vietnam. En septiembre de 1970, el presidente Richard Nixon propuso abolir la USAID y reemplazarla con tres nuevas instituciones: una para préstamos para el desarrollo, otra para asistencia técnica e investigación, y otra para política comercial, de inversión y financiera.
Sin embargo, el Congreso no actuó sobre la propuesta del Presidente para reemplazar a la USAID, sino que enmendó la Ley de Asistencia Exterior para ordenar que la Agencia enfatizara las "Necesidades Humanas Básicas": alimentación y nutrición; planificación demográfica y salud; y educación y desarrollo de recursos humanos. Anteriormente, los presupuestos se habían dividido en categorías tales como "préstamos para el desarrollo, asistencia técnica y Alianza para el Progreso”.
El nuevo sistema se basó en una propuesta desarrollada por un grupo bipartidista de la Cámara de Representantes y personal que trabaja con la dirección de USAID y asesores externos. El presidente Richard Nixon promulgó la Ley de Nuevas Direcciones (PL 93-189) en diciembre de 1973 (Ruttan, 1996, 109).
También en 1973, la "Enmienda Percy" de la Ley de Asistencia Exterior requirió que la ayuda de Estados Unidos para el desarrollo integrara a las mujeres en sus programas, lo que llevó a la creación por parte de la USAID de su oficina “Mujeres en el Desarrollo (WID, sigla en inglés)”, en 1974.
Una nueva enmienda de la Ley de Asistencia Exterior en 1974 prohibió la asistencia a la policía, poniendo así fin a la participación injerencista de la USAID en programas de Seguridad Pública en América Latina, que en la década del sesenta eran, junto con la Guerra de Vietnam, parte de la estrategia anticomunista del gobierno de Estados Unidos (Guither, 1977, 7-12).
Las reformas también pusieron fin a la práctica de la década del sesenta y principios de los setenta, en la que muchos funcionarios de la USAID en América Latina y el sudeste asiático habían trabajado en oficinas conjuntas dirigidas por diplomáticos del Departamento de Estado, o en unidades con personal militar estadounidense.
En un proceso legislativo que involucró al personal de la USAID, la Asociación de Universidades Estatales y Colegios con Concesión de Tierras (NASULGC, sigla en inglés) y el senador Hubert Humphrey interpelaron un proyecto de ley que finalmente se convirtió en el Título XII de la Ley de Asistencia Exterior, a través de una enmienda aprobada en 1975.
El Título XII creó la Junta para el Desarrollo Agrícola y Alimentario Internacional (BIFAD), con siete miembros que representaban a universidades e instituciones de tecnología agrícola estadounidenses para asesorar a la USAID (Guither, 1977, 7-12). Así la Agencia desempeñó un rol significativo en el posicionamiento exterior estadounidense para financiar legalmente investigaciones de carácter agrícola por intereses estratégicos.
Revisión legal de los vínculos organizacionales con el Departamento de Estado
La ayuda exterior ha operado dentro del marco de la política exterior estadounidense y los vínculos organizativos entre el Departamento de Estado y la USAID han sido revisados en varias oportunidades.
En 1978, se introdujo una legislación redactada a petición del senador Hubert Humphrey, para crear una Agencia de Cooperación para el Desarrollo Internacional (IDCA, sigla en inglés) a nivel de gabinete, cuya función era supervisar a la USAID. Establecido por Orden Ejecutiva en septiembre de 1979, en la práctica no hizo que la USAID fuera independiente.
En el decenio de 1980 la USAID se caracterizó por su inmovilismo legislativo, mientras se implementaron cambios internos de carácter administrativo. Sin embargo, la Agencia mantuvo una política alineada a la llamada Doctrina Reagan de apoyo a la lucha contra países con ideas socialistas y comunistas de Latinoamérica, África y Asia, marcado por el enfrentamiento ideológico con el bloque de la URSS (USAID, 2023).
En esa década, la asistencia exterior promovió principios basados en el libre mercado. Las actividades para el desarrollo se canalizaron fundamentalmente a través de organizaciones voluntarias privadas, y la ayuda pasó de proyectos individuales a grandes programas de financiamiento.
Para 1990, países adversarios de Estados Unidos recibieron financiamiento a través de “programas de transición”, mecanismo de abierta injerencia en asuntos internos. El trabajo con las ONG en la Agencia se potenció. Además, priorizaron la planificación e implementación de programas para países después de la caída del Campo Socialista, con marcada intención de posicionarse en estas naciones desde el punto de vista político, ideológico y económico (USAID, 2023).
En 1995, el senador Jesse Helms, presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, presentó nuevamente una legislación para abolir la USAID, cuyo objetivo era sustituirla por una fundación que otorgara subvenciones. Aunque la Cámara de Representantes aprobó el proyecto, no se convirtió en ley, por negativas en el Senado y el Ejecutivo (Greenhouse, 1995).
Para obtener la cooperación del Congreso para su agenda de asuntos exteriores, el presidente William Clinton adoptó en 1997 una propuesta del Departamento de Estado para integrar más agencias de asuntos exteriores en el Departamento, incluida la recién creada Junta de Gobernadores de Radiodifusión (BBG, sigla en inglés), agencia independiente que permanecería bajo la supervisión del Inspector General del Departamento de Estado y el Servicio Exterior (The Daily Journal of the United States Government, 2022).
Durante la década de 2000, con las guerras de Afganistán e Irak, la USAID financió programas en estos países sobre gobernabilidad, infraestructura y sociedad, con la intención de posicionar los intereses de política exterior de Estados Unidos hacia la región (USAID, 2023).
En enero de 2006, la secretaria de Estado Condoleezza Rice creó la Oficina del Director de Asistencia Exterior de Estados Unidos, dentro del Departamento de Estado (conocida como Office F). Bajo la dirección de un Director con rango de Subsecretario, el propósito de “Office F” era garantizar que la asistencia exterior se utilizara en la mayor medida posible para cumplir los objetivos de política exterior. “F” integró la planificación de la asistencia exterior y la gestión de recursos en el DOS y la USAID.
El 22 de septiembre de 2010, el presidente Barack Obama firmó una Determinación de Política Presidencial (PPD) sobre el Desarrollo Global. Prometió reconstruir a la USAID como principal agencia de desarrollo del gobierno de Estados Unidos (The White House, 2010).
El 21 de diciembre de 2010, la secretaria de Estado Hillary Clinton publicó la Revisión Cuatrienal de Diplomacia y Desarrollo (QDDR, sigla en inglés), donde reafirmó el plan para reconstruir el personal del Servicio Exterior de la USAID y al mismo tiempo enfatizó el papel cada vez mayor que desempeñarían los funcionarios del Departamento de Estado en la implementación de la asistencia estadounidense, con el fin de mantener el control de las decisiones de política exterior de la Agencia.
Cuba: Caso particular de subversión, amparado en la asistencia al desarrollo
Tal como reconoce (Cubaminrex.cu, 2021), entre 1998 y 1999 emergió el Programa para Cuba de la USAID, que empleó más de seis millones de dólares para la ejecución de operaciones ilegales de financiamiento de grupos mercenarios. Para ello, fue introducida de manera ilegal en territorio cubano una variedad de recursos técnicos en medios de cómputo, impresión digital y telecomunicaciones, así como literatura contrarrevolucionaria, bajo la cobertura organizacional de asistencia al desarrollo.
En investigación realizada por el doctor en Ciencias Jurídicas Manuel Hevia Frasquieri, se conoció que los fondos superaron los 300 millones de dólares en las dos últimas décadas. Entre los años fiscales 2001 y 2006 la USAID asignó contra Cuba 61 millones de dólares para 142 proyectos (Cubaminrex.cu, 2021), amparados legalmente en los principios de asistencia al desarrollo.
Respecto a la intervención en asuntos internos de Cuba, en el 2009 es arrestado Alan Gross, contratista estadounidense de la USAID, por instalar una red ilegal de telecomunicaciones, enmarcado en el programa estadounidense conocido como "cambio de régimen". Fue sancionado por los tribunales cubanos a 15 años de prisión por sus actividades ilegales y sediciosas.
Las operaciones en Cuba se desarrollaron de conjunto con Marc Wachtenheim, entonces director de la Iniciativa para el Desarrollo de Cuba en la Fundación Panamericana para el Desarrollo (FUPAD), financiada por la USAID en un contrato deliberado de asistencia al desarrollo. Incluyó la introducción de Tecnología de las Info-Comunicaciones no autorizada, para la desestabilización interna en el país (Cuba´s Reasons, 2011; Eaton, 2012).
Gross fue liberado durante el segundo mandato presidencial de Barack Obama, como parte del restablecimiento de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos y de un canje que permitió el regreso de tres de los Cinco Héroes que permanecían en prisiones estadounidenses. Recibiría 3,2 millones de dólares del gobierno estadounidense en un arreglo con su agencia empleadora (CubaDebate, 2014), lo cual tuvo un impacto como precedente judicial administrativo de la USAID en materia de indemnizaciones.
Por otra parte, en 2009, la Office for Transition Initiatives (OTI), perteneciente a la USAID, elaboró un programa de apoyo a la “sociedad civil” cubana presentado en San José, Costa Rica. El programa de acciones ponía atención a la comunicación masiva a través de la red de teléfonos móviles en Cuba. Incluía criterios a partir de la experiencia del grupo subversivo serbio Otpor en la realización de los llamados “golpes blandos”.
La USAID fue utilizada como mecanismo para "acelerar la transición", es decir, el “cambio de régimen” en Cuba. Entre 2009 y 2012, la Agencia dirigió un programa multimillonario, disfrazado de asistencia al desarrollo y destinado a incitar la rebelión, el cual salió a la luz pública como Programa ZunZuneo (The Guardian, 2014).
Diseñaron el programa subversivo utilizando las redes sociales, destinado a fomentar malestar político en Cuba con el ambicionado propósito de derrocar a la Revolución Cubana. El 3 de abril de 2014, Associated Press publicó un informe de investigación que revelaba que la USAID estaba detrás de la creación de un servicio de info-comunicaciones dirigido a promover la disidencia política y desencadenar un levantamiento social (Associated Press, 2014).
En otra maniobra, con un claro interés de desestabilización interna, la USAID envió a jóvenes venezolanos, costarricenses y peruanos al país caribeño para captar cubanos e iniciar actividades políticas opositoras. En una de las operaciones bajo la tutela de asistencia al desarrollo, los contratados diseñaron un taller de prevención del VIH, del que se filtraron memorandos llamados "la excusa perfecta" para cumplir los objetivos políticos del programa (Associated Press, 2014).
Desde el punto de vista de la jurisprudencia estadounidense, la operación de asistencia al desarrollo también fue criticada por poner en riesgo a los propios contratados, quienes recibieron entrenamiento limitado para evadir a las autoridades cubanas. Después de que Alan Gross fuera arrestado, el gobierno de Estados Unidos advirtió a la USAID, desde el punto de vista jurídico-administrativo, sobre la seguridad de sus “operadores encubiertos” (The Guardian, 2014).
A la luz del informe de Associated Press, Rajiv Shah, entonces director de la USAID, testificó ante el Subcomité de Operaciones Exteriores de Asignaciones del Senado, el 8 de abril de 2014, lo que influyó en su posterior salida de la Agencia.
Entre 2007 y 2013, 120 millones de dólares fueron distribuidos a 215 proyectos con ramificaciones en diversas ONG. Durante el gobierno del presidente Donald Trump, según el sitio web Cuba Money Project, unos 50 grupos de operación política en Cuba recibieron fondos provenientes de la USAID (Gómez Sánchez, 2022).
En 2016 destacó como iniciativa subversiva contra Cuba el programa de becas World Learning de cursos de verano para la formación de “líderes de cambio político”, orientado a jóvenes en edad preuniversitaria.
En el 2020 Estados Unidos destinó a la USAID tres millones de dólares en un programa dirigido a denigrar la labor de los cooperantes internacionalistas cubanos, en particular las brigadas médicas que combatieron la Covid-19 en el mundo, intentando colocar a Cuba en el nivel tres de Trata de Personas, bajo el alegato de trabajo forzoso de los expertos sanitarios cubanos (Arkonada, 2022; Jiménez Expósito & Rivera Carbó, 2023, 1 y Ortiz Díaz, 2023).
CONCLUSIONES
La categoría asistencia al desarrollo ha funcionado como un mecanismo de dominación en la política exterior estadounidense. Ha constituido una herramienta fundamental para la intervención en los asuntos internos de otros Estados, tanto adversarios como aliados estratégicos para Estados Unidos.
Ha evolucionado con una relativa robustez legislativa, con el propósito de brindarle carácter legal a los programas intervencionistas que desarrollan agencias como la USAID. La asistencia al desarrollo permite encubrir el posicionamiento de las directrices estratégicas de la política exterior del gobierno de Estados Unidos, rectoradas por el Departamento de Estado y aplicadas en gran medida por la USAID.
Los intereses estratégicos estadounidenses se han visto reflejados en la evolución de la asistencia al desarrollo dentro de la USAID, con un marcado carácter injerencista. La conjugación de lo jurídico con lo político, constituye una variable cardinal para la dominación por la entidad estadounidense amparada en la categoría de desarrollo.
Hasta la actualidad se manifiesta como una herramienta para encubrir el proceder engañoso de las principales instituciones canalizadoras de financiamiento aprobado por el Congreso de Estados Unidos, en función de sus intereses geoestratégicos de subversión ideológica y política.
En el caso cubano, la asistencia al desarrollo se ha utilizado como un instrumento de camuflaje político de las entidades del gobierno estadounidense más activas en la subversión y la desestabilización interna. La comprensión de la evolución legislativa de la asistencia al desarrollo como herramienta de dominación en la política exterior estadounidense, es clave para vislumbrar los intereses geoestratégicos para el país, enmascarados en la terminología del derecho administrativo estadounidense.
notas
i La Administración de Cooperación Internacional (ICA) funcionó desde el 30 de junio de 1955 hasta el 4 de septiembre de 1961, responsabilizada de la asistencia exterior y los programas de seguridad no militar. Su predecesora fue la Administración de Operaciones Extranjeras (FOA).
ii Además de USAID, los principales fondos del Congreso de Estados Unidos de la asistencia al desarrollo están destinados al Departamento de Estado, Departamento del Tesoro, Departamento de Salud y Servicios Humanos y Departamento de Defensa. Según el sitio oficial del gobierno de Estados Unidos, ForeignAssistance.gov, los principales receptores de la asistencia son Ucrania, Etiopía y Jordania.
iii La Fundación China tiene sus orígenes en las indemnizaciones pagadas por la dinastía Ching a ocho potencias extranjeras, incluido Estados Unidos. Las indemnizaciones fueron una compensación por las afectaciones al personal de embajadas extranjeras y misioneros, a raíz del conflicto de los “Bóxers” en 1900.
iv El levantamiento de los bóxers o levantamiento Yihétuán, fue un movimiento iniciado en 1898 y finalizado el 7 de septiembre de 1901, contra la intervención imperialista de las grandes potencias occidentales y el Imperio Japonés en China.
v Herbert Clark Hoover fue el trigésimo primer presidente de Estados Unidos que gobernó desde 1929 a 1933, y cuyo mandato estuvo marcado por la crisis del 29. Al estallar la Primera Guerra Mundial, Hoover se retiró de la actividad empresarial para desarrollar una amplia “campaña filantrópica” en Bélgica y el norte de Francia.
vi Government Aid and Relief in Occupied Areas (GARIOA) fue un programa bajo el cual Estados Unidos, después del final de la Segunda Guerra Mundial en 1945, proporcionó a partir de 1946 ayuda de emergencia a las naciones ocupadas de Japón, Alemania y Austria.
vii MSA fue establecida por la Ley de Seguridad Mutua en octubre de 1951. El propósito de la agencia fue “…organizar asistencia militar, económica y técnica a países amigos para fortalecer la seguridad mutua y las defensas individuales y colectivas del mundo libre, desarrollar sus recursos en interés de su seguridad e independencia y el interés nacional de Estados Unidos…".
viii Los créditos blandos son aquellos préstamos que ofrecen mejores condiciones de intereses y vencimiento a largo plazo. Generalmente los ofrecen entidades financieras estatales con objetivos particulares. Funciona como un mecanismo legal y económico para comprometer políticamente a los Estados receptores.
ix En virtud de esta Ley (The Foreign Assistance Act), el 16 de marzo de 2022, el presidente Joseph Biden autorizó 800 millones de dólares en “asistencia de seguridad” para Ucrania, en el marco de la guerra de este país con Rusia.
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CONFLICTO DE INTERESES
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