INTRODUCCIÓN
Los procesos llevados a cabo en la República Popular China (RPCh) (en lo adelante China), como el “Gran Salto hacia Adelante” y la “Revolución Cultural”, estuvo caracterizado por la planificación central, que no consideraba relevante al sector privado y las relaciones monetarias mercantiles en la vida económica y financiera de la nación, por lo que “el comercio exterior tenía un valor residual y las inversiones extranjeras eran prácticamente inexistentes” (Fanjul, 2009, 2), elemento que se mantuvo hasta finales de la década del 70.
La reforma impulsada por el gobierno de conjunto con la apertura al exterior a partir de 1978, introdujo cambios en el campo de la agricultura (concentraba la mayor población), industria, ciencia y técnica y defensa, llamadas las “Cuatro Modernizaciones”, que denotaron continuas transformaciones en las relaciones de producción existentes en el país. Sin embargo, la concesión de tratos preferenciales y ventajas económicas para las ciudades portuarias y zonas económicas especiales creadas, de conjunto con la manufactura, la mano de obra barata y la comercialización de materias primas y productos primarios existentes, la convirtieron en una economía atractiva por los bajos precios en que se cotizaban a nivel internacional.
Esta posición se transformaría “con la apertura al capital internacional en la III Sesión Plenaria del XI Comité Central del Partido Comunista Chino (PCCh) entre el 18 y el 22 de diciembre de 1978” (Díaz Vázquez, 2013, 3), por lo que empezó un desplazamiento gradual hacia la inversión extranjera directa (IED), la expansión de las exportaciones y las tecnologías foráneas en función de financiar las importaciones, la entrada de divisas y la deuda externa.
Por otro lado, como parte de las relaciones monetarias mercantiles, China privilegió la IED frente a otro tipo de inversiones, como las de portafolio o los préstamos oficiales, en la cual la participación del capital privado fue creciente y en línea con la creación de empresas a nivel sectorial. En tal sentido, el escenario comercial, fabril y financiero, sufrió evoluciones vertiginosas con la entrada de los flujos procedentes de la IED.
Aparejado a la captación de este capital aportado por el inversor foráneo, principalmente por los chinos de ultramar, se vislumbraron resultados económicos favorables y un adelanto en las relaciones comerciales internas y externas; así como la inserción en complejas cadenas de producción y valor. Estos cambios aprobados dieron paso a sucesivas aperturas que permitieron captar mayores flujos financieros externos, mientras se reforzaba la infraestructura industrial y los servicios, lo que posicionó a China años más tarde, en un referente de las economías en vías de desarrollo.
La entrada de IED expresada a través de sus flujos estuvo conducida por el Estado hacia los sectores de interés y bajo sus condiciones y términos, mediante políticas diferenciadas que favorecían el intercambio comercial internacional de las empresas del país y la inversión extranjera directa. Al respecto mostraban sus incentivos naturales y otros atractivos del mercado como la construcción de infraestructura, el trabajo científico y tecnológico, materias primas y oferta de mano de obra barata, la energía, la tierra y la apertura de las zonas especiales de explotación, llamadas más tarde Zonas Económicas Especiales (ZEE), entre otras. Nada de esto hubiera sido posible sin una revisión institucional que estableció nuevos principios políticos y constitucionales, la promulgación de un conjunto de regulaciones dirigidas a viabilizar el comercio y su articulación con la inversión extranjera.
De igual forma, la promoción de beneficios fiscales, la continua inversión de recursos humanos, materiales y financieros destinados a mantener un clima positivo con fundamentos y garantías legales para los inversionistas, fueron algunos de los factores que incidieron en los progresivos índices de crecimiento de la economía reflejados en su Producto Interno Bruto (PIB). También, los nexos económicos con el exterior crecieron a partir de 1986, con la suscripción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) como marco global. Asimismo, en este periodo se adhiere a los acuerdos y las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y rubrica otros compromisos internacionales, que se fortalecieron después de formar parte de este organismo multilateral en 2001.
Muestra de lo anterior fue la puesta en vigor, modificación y derogación entre los años 1993 y 2002, de un número significativo de normas jurídicas domésticas y suscritos diferentes Acuerdos Generales de Inversión (AGI) con diversos países de todas las latitudes, en función de adecuar su entramado legal y favorecer las relaciones emanadas del tráfico de mercancías, capital y servicios. La actualización legal realizada incidió en los mecanismos de dirección económicos y las políticas implementadas por el gobierno para la captación de IED.
Como consecuencia de las medidas de carácter económico y políticas adoptadas, el país desempeñó un papel más protagónico en organismos internacionales y fomentó la membresía en organizaciones regionales y firma de tratados.
Asimismo, China ha demostrado que con la IED bajo la defensa de intereses nacionales y la conducción de estos por el Estado, se logra el cambio en las matrices económicas del país, sin comprometer ámbitos tradicionalmente tutelados por el aparato estatal.
La mayoría de los estudios convergen en destacar a China como referente internacional por las tasas de crecimiento económico alcanzadas y el control de la IED, a diferencia de otros Estados del sur global en que la excesiva penetración del capital foráneo compromete el interés gubernamental.
También, en el caso de China la repercusión de las transformaciones legislativas en la atracción de los flujos de IED y su conexión con el crecimiento económico y social del país, han sido parte de su estrategia de desarrollo, en línea con los cambios en el modelo económico y las políticas aplicadas por el Estado, cuyo análisis resulta importante desde el prisma de las relaciones internacionales.
Sobre la base de lo planteado, en el artículo se aborda la evolución del marco legal vinculado a la inversión extranjera directa en China, en particular el impacto de las transformaciones legislativas y de la complementariedad de factores internos y externos en la captación de los flujos procedentes de la inversión extranjera directa, y su relación con el crecimiento económico y social de China para alcanzar un desarrollo sostenible.
DESARROLLO
El estudio de la inversión extranjera directa ha cobrado vital relevancia en la modernidad, donde “las conexiones entre las transformaciones tecnológicas, políticas y económicas, han eliminado las fronteras tradicionales entre naciones y abierto nuevas oportunidades económicas” (UNCTAD, 2014, 1).
La República Popular China ha transitado por diversas coyunturas internas e internacionales, en las cuales la dirección del partido y el gobierno han establecido políticas en función del proceso de internacionalización, en el cual los intercambios comerciales, financieros, económicos, legales y tecnológicos a los que se ha enfrentado el país, la convierte en uno de los principales actores mundiales. La visión de cómo el sistema legal fue transformándose para soportar y permitir los cambios que en el orden económico se gestaban en relación con la inversión extranjera, ha sido decisiva en el crecimiento económico del país.
El análisis de la evolución y desarrollo de la IED en China se realiza de acuerdo con las tres fases descritas por Chunlai Chen (2018): una primera etapa (1979-1991), segunda (1992-2001) y tercera (2002-2019), porque en cada periodo se entrelazan aspectos cualitativos, cuantitativos y coyunturales en las políticas adoptadas por el gobierno en consonancia con el desarrollo alcanzado y su proyección internacional. De igual forma, se dilucida el carácter intrínseco que ha desempeñado la construcción de su entramado legal en torno a estas políticas de apertura y las zonas económicas especiales.
En este orden, Gao (2017, 11) asevera que “Deng Xiaoping creía que una modernización significativa y exitosa no se puede lograr sin capital extranjero, tecnología, habilidades gerenciales, mercado e inversión”.
De esta manera, no fue hasta los años comprendidos de 1992 hasta 2001, cuando maduraron las subestructuras sociales, políticas y económicas proyectadas en este proceso; y se ejecutó una amplia revisión constitucional e institucional que devino en aprobaciones de leyes que facilitaron la entrada de IED y el estímulo al comercio.
Las políticas de inversión aplicadas por el gobierno chino alcanzaron otra dimensión al entrar en la segunda fase en 1992, periodo en que se proyectan soluciones a las desviaciones económicas resultantes de la implementación regional de políticas diferenciadas principalmente en las zonas costeras. En tal sentido, su líder Deng Xiaoping concibe una aplicación nacional de políticas abiertas para la IED, en la que se incluyen localidades y provincias fuera de la zona este; proceso que sentó las bases para la aprobación de diferentes medidas transitorias hasta la adopción de la Estrategia de Desarrollo Occidental de 1998, “encaminada a impulsar el crecimiento económico, reducir la brecha de desarrollo económico entre las regiones costeras, central y occidental, al cubrir doce provincias, municipios y regiones autónomas” (Chen 2018, 273).
En esta etapa, el enfoque estuvo dirigido a la implementación de las políticas y los incentivos aprobados por el Estado para el logro de sus fines, los cuales tuvieron el protagonismo de los flujos de inversión de la diáspora china, por su dominio del idioma, cultura y posesión de activos, cuyos resultados incidieron en el comercio exterior en términos de producción, inversión y empleo.
De igual forma, los miembros de la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN), mantuvieron un liderazgo en China hasta 1996, debido a que en sus interrelaciones económicas formaron “conglomerados empresariales que controlan la mayor parte de las inversiones de todos los países de Asia oriental, excepto Corea del Sur y Japón, al disponer de una extensa red de cooperación mutua que les confiere una notable ventaja respecto de otros inversores «extranjeros»” (Kraar, L 1994; Mackie 1992 (citados por Giner Pérez & Giner Pérez, 2002, 46).
El impulso del proceso de apertura y reforma bajo el mandato de Deng Xiaoping, estimuló varias reformas dirigidas a la transformación integral y escalonada del país, para lo cual se abrieron las ZEE dotadas de infraestructura y atractivos naturales en función de la entrada de los flujos financieros externos.
Desarrollo e importancia de las Zonas Económicas Especiales para la IED
La política regional desplegada por el gobierno chino a finales de los 70 dirigida a la atracción de los flujos de IED fructificó, entre otros aspectos, en la creación de ZEE, tras su aprobación por el Comité Central del Partido Comunista Chino y el Consejo de Estado en mayo de 1980. Su propio diseño permitió transformaciones en su modelo económico e inserción internacional del país a través de diferentes estructuraciones y objetivos diseñados como Zonas de Desarrollo Tecnológico-Económico (ZDTE), Zonas Francas (ZF), Zonas Especiales de Alta Tecnología (ZEAT), Zonas de Desarrollo de Industria de Alta y Nueva Tecnología (ZDIANT), Zonas Fronterizas de Cooperación Económica (ZFCE) y Zonas de Procesamiento para la Exportación (ZPE) en determinados territorios.
La implementación escalonada de estas ZEE estuvo en función de la IED, un factor interno de peso desplegado primero por las zonas costeras, hasta alcanzar años más tarde la zona central y con posterioridad la oriental; la cual es resultado de “las mejores bases para el desarrollo de negocios y comercio, con una propuesta de política económica estatal que abarca convergencia en desarrollo tecnológico, mejores cuadros científico-técnicos, infraestructura terrestre, naviera y aérea, zona de inversión y habitacional” (Furlong, Netzahualcoyotzi, & Hernández, 2017, 2).
Todo ello significó la aplicación de disposiciones legales y de una política de apertura a la IED cada vez más selectiva, flexible y preferencial, que se traduce en el aumento de los flujos financieros externos captados y el reconocimiento internacional del país por sus oportunidades en la producción y comercio de mercancías y materias primas.
En el período de 1985 a 1995, como resultado del VII y el VIII Plan Quinquenal, continuó dentro de la región costera el aumento de las ZEE y las ZDTE, además de “la creación de 15 áreas libres de impuestos, 54 zonas de desarrollo económico y tecnológico y 53 zonas de desarrollo de alta y nueva tecnología” (Oropeza García, 2008, 18). En este período se extendió paulatinamente la política estatal de incentivos a la región central con la incorporación de provincias del interior y las capitales, en las que figuran 18 zonas de estas primeras con tratamiento de ciudades costeras por su ubicación en las riberas del río Yangtzé.
La implementación, crecimiento y generalización de las ZEE responden a facilidades económicas en infraestructura, servicios y fiscales impulsadas por el Estado, señales que fueron reconocidas y atrayentes de la inversión extranjera occidental. Dentro de las medidas fiscales adoptadas están las exenciones arancelarias, deducciones del 50% en la calificación de gastos de investigación y desarrollo (I+D) y la aplicación de un tipo impositivo de 15%, sobre la base imponible declarada por las empresas que operaban en las ZEE ante un 30% a las ubicadas en otras regiones.
El movimiento continuo de los flujos de inversión hacia las ZEE permitió un saldo positivo en la subestructura del país, y como resultado del 8vo. Plan Quinquenal (1991-1995) se establecieron profundas reformas industriales expresadas en el ascenso de las tasas anuales de las industrias primarias, secundarias y terciarias a 4.1%, 17.3% y 9.5% respectivamente. Además, se concertaron 1 219 proyectos de innovación técnica e infraestructura para medianos y grandes centros productivos, al tiempo que creció en 22.9% la inversión en entidades estatales, mientras que el total de activos fijos en 17.9% con 3.59 billones de yuanes obtenidos (Furlong, Netzahualcoyotzi, & Hernández, 2017, 8).
- Figura 1. Principales regiones económicas. Internet.
Estos factores internos combinados con un nivel de infraestructuras más moderno, y la facilidad de las autoridades de estas zonas para tratar con los inversores extranjeros, unido a la creación y despliegue de centros de investigación y desarrollo, subsidios, régimen diferenciado de exportación e importación de productos, materias primas y mano de obra barata que posteriormente pasó a ser especializada, atrajo el interés de empresas y empresarios extranjeros y motivó el despertar de los emprendedores nacionales, mediante la concertación de acuerdos y negocios entre ambas partes.
Entre 1992 y 2001, “se abrieron otras 52 ciudades a inversionistas extranjeros, además de otras nueve costeras, declaradas ciudades de frontera abierta a más de 15 ciudades y condados fronterizos en el suroeste, noroeste, norte y noreste de China”. En esta línea de transformaciones dirigidas al comercio y la producción fabril, cobran espacio “algunas industrias de servicios, como la aviación, telecomunicaciones, banca y comercio minorista, abiertas a la participación de la IED de manera limitada y experimental” (Chen, 2018, 473), criterio que fue ampliándose con el decursar del tiempo con la apertura de otras zonas.
En el caso de las ZEAT, se convirtieron en motores exportadores del país, encargados de operar la subestructura y tecnologías avanzadas diseñadas en China o de procedencia extranjera vinculadas al desarrollo de industrias de alta tecnología en ramas industriales.
Su implementación y desarrollo impulsó nuevos estándares de crecimiento y generación de divisas, al contabilizarse “25 mil empresas de alta tecnología, 1 539 de ellas con un valor de producción superior a los 100 millones de yuanes, 185 con más de mil millones de yuanes y 10 con más de 10 mil millones de yuanes” (Furlong, Netzahualcoyotzi, & Hernández, 2017, 10) a finales de 2003, las cuales en los años sucesivos continuaron su crecimiento económico, geoestratégico y comercial, tanto en el mercado internacional como el doméstico.
En correspondencia, el país aumentó las exportaciones e importaciones, resultados que se expresan en una favorable balanza de pago y comercial, al mantener un crecimiento promedio del Producto Interno Bruto (PIB) de 9,9% desde 1978 hasta el 2009, cifras que lo condujeron a posicionarse a partir de 2010, como la segunda economía mundial desplazando a Japón. Sin embargo, entre el 2014 al 2019, su PIB osciló en un 7.3% a 6.1%, resultado coherente con el tránsito de un modelo extensivo a uno intensivo; con un crecimiento basado en la ciencia y la innovación con mayores niveles de calidad.
La progresión industrial de China principalmente en las ZEAT está asociada al empleo ascendente de las tierras raras, elementos químicos minerales considerados geoestratégicos de gran demanda por los países que están desarrollando procesos de industrialización de alta tecnología, sin los que sería imposible elevar la calidad y prestaciones de los bienes derivados en el contexto actual.
El éxito de las diversas ZEE no hubiese sido posible sin una combinación de incentivos acompañados de medidas fiscales y monetarias a las que estuvieron sometidas las diversas organizaciones mercantiles asumidas en la IED.
Otro de los factores internos devenido en uno de los mecanismos ofrecidos por el gobierno chino para la atracción y desarrollo de la IED, lo constituyó sus amplias y variadas concesiones tributarias, mediante “incentivos fiscales especiales a los inversionistas extranjeros contenidos en la Ley del Impuesto sobre la Renta de Empresas Conjuntas, la Ley del Impuesto sobre la Renta de Empresas Extranjeras y las Disposiciones de Impuestos Industriales y Comerciales” (Chen, 2018, 472), extendidos hasta el nivel local.
En el caso de los impuestos, las facilidades se expresan a través de instauraciones como las exenciones, reducciones y devoluciones, aplicadas en dependencia del sector, actividad, periodo de la inversión y monto invertido (superior a los 30 millones USD). Hacia el interior de las ZEE se implementaron incentivos fiscales regionales más flexibles a los inversionistas extranjeros al establecer tipos impositivos entre un 10% y un 24% en correspondencia con la actividad comercial, el monto de la inversión realizada o la cantidad a exportar.
El sistema legal y su relación con la captación de los flujos de inversión extranjera directa en China
Las normas jurídicas han jugado un rol importante en la vida económica de China y en especial para la IED, por su función reguladora–protectora de los intereses del gobierno chino plasmados en sus planes quinquenales, así como por las políticas sectoriales que trascienden al ámbito social.
Sin duda, los paulatinos cambios introducidos por China en su sistema legal, demuestran el desarrollo y creación de un cuerpo jurídico más sistemático y de mayor aceptación en su aplicabilidad, con énfasis desde la década del 80 hasta la actualidad, en su intento de buscar adecuarse a los requisitos y parámetros internacionales en las normas aprobadas.
En la segunda Sesión del Quinto Congreso Nacional del Pueblo (CNP) celebrado en 1979, se aprobó la “Ley de Joint Venture entre China y el Extranjero” (EJV), la cual establecía las diferentes concepciones que adoptaría la inversión extranjera. En esta regulación, se acotó la participación, derechos y estructura general de los accionistas, en que el presidente de la empresa debía ser chino; además de la negativa de venta de sus mercancías en el mercado doméstico, salvo concesión administrativa otorgada por el gobierno; así como el acceso a la mano de obra regulada por empleadores locales, que resolvían los conflictos generados.
En este sentido, se valora que la norma adoptada fue muy renovadora en su contexto, al establecer un puente legal por el que se conduciría la IED en el país, en un período en que el gobierno comprendió la necesidad del manejo de las transformaciones a implementar a través de un Estado de Derecho.
También se plasma en el referido texto los ámbitos en que el Estado permitiría que estas empresas ya sean conjuntas o totalmente extranjeras operaran, en los que destacan, las industrias ligera, textil, alimenticia, medicina, aparatos médicos y empaque; relacionados con el desarrollo de la energía, materiales de construcción, la química y metalúrgica, electrónica e informática, la agricultura, ganadería y cría de peces; la fabricación de máquinas, instrumentos y contadores, equipos de explotación de petróleo en alta mar y de comunicación; el comercio de servicios y el turismo. Esta declaración tácita del gobierno plasmada en la norma, fundamenta el principio de dirección estratégica mantenido, en que se evitó en todo momento, la acción libre y desordenada de las transnacionales en el país.
En el artículo 4, el Estado deja claro los objetivos y necesidades que persigue con las empresas bajo el esquema de IED, las cuales debían aportar equipos técnicos avanzados y una gestión científica que permita el aumento de la variedad de productos, calidad, producción y el ahorro de energía y materiales; además de proporcionar beneficios en términos de renovación técnica de las empresas y resultar en menos inversión, rendimientos más rápidos y mayores ganancias; así como la producción ampliada de productos para la exportación y dar como resultado un aumento de los ingresos en moneda extranjera y la capacitación del personal técnico y gerencial.
En 1986 y 1990, se promulgaron el reglamento y la “Ley de Joint Venture Contractual” (CJV) y “Empresa de Propiedad Totalmente Extranjera” (WFOE), respectivamente, lo que representó que el inversionista podía establecerse con capital propio o a través de un contrato, y expresaba con mayor claridad los principios y requisitos a presentar en los proyectos de inversión extranjera, mientras en sus condiciones generales, establecía el criterio de aportar tecnología avanzada o estar orientadas a la exportación con más del 50% del valor de las producciones.
En tal sentido, con la influencia de cuerpos normativos occidentales (Common Law), se aprobó en marzo de 1985, la Ley sobre Contratos Económicos con Participación de Intereses Extranjeros, dirigida a proteger derechos, obligaciones y garantías generadas de los contratos efectuados por los inversionistas extranjeros. Tanto en este texto como en el anterior, está presente el aporte de la contratación al Plan Económico del Estado y, de no hacerlo, se anulan por naturaleza.
En 1987 se aprueba la Ley sobre Contratos de Tecnología con un marcado carácter doméstico, al no incluir contratos en los cuales una de las partes fuera una empresa extranjera. El establecimiento por el gobierno de normas con diversas formas asociativas para impulsar la inversión extranjera, expresaban el reconocimiento de la condición de persona jurídica en China.
La adopción de nuevas enmiendas y leyes entre 1990 y 1991 como la Ley de Empresas Conjuntas de Capital y las Normas de aplicación para empresas de propiedad totalmente extranjera. Los nuevos reglamentos adoptados después de 1991 incluyeron la Ley de Impuesto a la Renta de Empresas de Inversión Extranjera y Empresas Extranjeras, la Ley de Derecho de Autor, el Reglamento de Protección de Software, las Enmiendas a la Ley de Patentes, la Ley de Marcas, las Disposiciones Reglamentarias de Bancos Extranjeros, la Ley de Bolsa de Valores, la Ley de Bancos, el Reglamento de control de divisas, la Ley de Sociedades, las Disposiciones provisionales referidas a algunas cuestiones relativas al establecimiento de sociedades limitadas por acciones con inversión extranjera, las Disposiciones provisionales sobre la orientación de la inversión extranjera y el Catálogo de orientación de las industrias de inversión extranjera, las cuales liberalizaron aún más el régimen de IED en China (Chen, 2018, 473).
En 1992 en el XIV Congreso Nacional del PCCh se reconoce la importancia del despliegue del sistema legal. Dentro de este contexto, la “Ley de Trabajo” de 1994 resolvió las contradicciones e intervenciones del gobierno local, además de la contratación de las empresas de IED y las decisiones referentes al contrato y deposición del personal, mientras que la ”Ley de Bancos Comerciales” promulgada en 1995, dotaba de un basamento jurídico a la nueva estructura del sistema bancario con la emisión de préstamos, primero al sector estatal y luego al privado, con la condición para la banca de “poseer un capital del 8% de sus activos de riesgo ajustados; no prestar más de 10% de su capital en un solo préstamo y mantener estándares internacionales en su contabilidad financiera” (Ríos & Luis, 2007) citado por (Viera Rodríguez, 2015, 23).
Por otra parte, con la intención de ordenar el comercio con valores, entra en vigor en 1999 la “Ley de Valores de la República Popular China” y la “Circular sobre el perfeccionamiento de los modos de emisión de acciones”, en que las compañías cuyo capital accionario excediera los 400 millones de yuanes, podían emitir nuevas acciones denominadas en moneda nacional para personas jurídicas o físicas. En tal sentido, el “desarrollo de normativas en el comercio de valores ha sido muy importante pues ha cedido espacios a China en este ámbito del comercio internacional” (Viera Rodríguez, 2015, 25), lo que reafirma los intentos del país de establecer paralelismos legales reconocidos por los socios extranjeros.
Aparejado a la aprobación de la segunda enmienda constitucional en 1993, se promulgaron hasta el 2002 las leyes de sociedades, bancos comerciales, garantía, títulos, valores, fideicomiso, seguros y fondos de inversión, promoción, contratación pública, divulgación de las ciencias y tecnologías y de compañías para regular a las nuevas empresas extranjeras. La Ley de Empresas de Propiedad Individual no se formula hasta el año 2000, con el fin de mejorar la plataforma en la que se ejecutan las actividades empresariales y los negocios, que incidieron en la creación de los canales y vías, mediante los cuales se condujo la IED, en acople con las esferas de las finanzas en el país.
En el período comprendido entre 2003 y 2006 se promulgaron la nueva Ley de Sociedades, las Disposiciones Provisionales sobre Fusiones y Adquisiciones de Empresas Nacionales por parte de Inversores Extranjeros, y su Reglamento. Con la finalidad de ampliar los derechos y garantías de los accionistas, facilitó los procedimientos para que una empresa se estableciera en el país y adecuara con la práctica internacional la adquisición de acciones en las compañías domésticas.
Un año más tarde entró en vigor la primera ley antimonopolio sin una distinción entre empresas nacionales y extranjeras; en el caso de estas últimas quedaban reguladas por el requisito de notificación y revisión de competencias.
En 2007 quedaron aprobadas las leyes Fiscal y de Contratación Laboral; la primera dirigida a gravar los ingresos de las empresas bajo el principio de gradualidad, sin dejar de ofrecer descuentos especiales y exenciones de acuerdo con la actividad realizada y las utilidades devengadas, discrecionalidad enmascarada en la normativa.
Todas las modificaciones legales y de políticas realizadas en el sector de la IED a partir del inicio del siglo XXI, están conectadas por las sistemáticas aperturas a los flujos financieros de los inversionistas extranjeros, el cumplimiento de los compromisos y las normas de la OMC y el cuerpo legal doméstico que las sustentan.
En consonancia con lo expresado anteriormente, se pusieron en vigor en esta etapa más de 500 leyes y reglamentos económicos referidos al ultramar y diferentes Acuerdos Generales de Inversión con diversos Estados de todas las regiones, como soporte, garantía y voluntad de estos actores internacionales de proteger los intereses de los sujetos que iban a operar en una economía receptora diferente a la suya. De igual forma, se procedió a la modificación y derogación de 1155 leyes y reglamentos de los 2300 revisados, con el objetivo de actualizar su sistema legal de cara a los cambios económicos y comerciales de los sujetos autorizados que operaban en la economía, en especial el sector privado; de ahí que la vasta legislación durante este periodo se centró en la calidad del foro e incidió en la modernización del sistema judicial de China.
A este tenor, (Chen, 2018, 273) expresó que China estableció un marco regulatorio de IED más consistente y sistemático con resultados asombrosos, para lo cual, se apoya en los 11 mil millones USD de flujos captados en 1992, cifra que duplica la entrada del año anterior y lo reitera en 1993, en que alcanza los 27.5 mil millones USD. Esboza, además, la extensión de esta línea tendencial hasta 1997, con una desaceleración que alcanzó el 2000, como consecuencia de la crisis financiera de Asia Oriental, que debilitó sustancialmente la capacidad de inversiones de las economías de esta región y la suboriental.
Lo descrito con anterioridad constituye un elemento de interés, debido al nexo causal existente entre los cambios legales realizados por el país en función de regular la actividad económica y la proporción de IED que entró hacia los sectores priorizados y permitidos por el gobierno, principalmente las ZEE, lo que contribuyó al desarrollo económico y social de China.
En sentido general, estas leyes influyeron en la introducción y adecuación del sistema fiscal con un enfoque mercantil, avalado por la incorporación del mercado y medios indirectos en la dirección económica, de conjunto con políticas monetarias, industriales y tributarias, lo que provocó un crecimiento acelerado de los entornos financieros, económicos e industrial, entre otros.
De igual forma, se introdujeron nuevos fundamentos legales que provocaron en 1999 y 2004 las enmiendas al texto constitucional, donde el Estado se compromete al respeto y protección1 del sector privado.
Del 2005 al 2010, el Estado afianzó las políticas liberalizadoras en el sector de la IED y a su vez, un tratamiento fiscal diferente con tasas de impuestos a la venta corporativa más baja y exenciones del impuesto al valor agregado, favorable con la inclusión de estas en sectores no permitidos con anterioridad.
A la par Oropeza García (2008), sostiene que la nueva producción jurídica en China ha estado siempre en línea directa con su modelo económico, acompañándolo como una herramienta de apoyo a su crecimiento, y nunca como un obstáculo al mismo.
En 2015, China comenzó un proceso de consulta y evaluación de sus normas que regulan la acción de los inversionistas extranjeros, para ajustarse a los nuevos giros de su modelo económico con fuerte núcleo en el mercado doméstico y el sector terciario, proceso que fructificó en 2019 con la aprobación de la nueva “Ley China sobre Inversión Extranjera”, texto que entró en vigor el 1ro. de enero de 2020, cuyo objetivo principal era “acelerar las reformas de política económica del país para abrir el mercado interior y eliminar trabas y contradicciones de la ley anterior” (Puga, 2020, 1).
Al analizar el propósito de esta norma, se constata la visión económica estratégica de su aparato político y de gobierno dirigida a continuar la política de atracción de IED de una forma más selectiva y con respeto al medio ambiente. La ley genera un contexto de estabilidad que resulta importante para los inversionistas porque imprime confianza y seguridad.
Por otra parte, la ley en su segundo artículo, define por primera vez lo que China considera como inversión extranjera “actividad de invertir de forma directa o indirecta llevada a cabo por personas naturales, empresas u otras organizaciones extranjeras”, a través de cuatro formas societarias autorizadas.
En la nueva ley se aprecia una intención más acabada de eliminar trabas a la IED, con respecto a la legislación anterior. También dota de transparencia y seguridad al régimen de inversiones en China y acorta la lista negativa, decisión que abrió nuevos sectores, lo que respalda la liberalización que han seguido las políticas del gobierno traducida en la reducción de incertidumbres y un clima de inversión favorable para su fomento.
Las transformaciones introducidas en su sistema legal constituyeron declaraciones políticas de aceptación, respaldo y protección a los inversores, las que fueron implementadas a medida que el país fue imbricándose con otros sujetos y actores internacionales, experiencia que plasmó en su cuerpo normativo, sobre la base de la protección de los intereses nacionales.
Impacto de la Inversión Extranjera Directa en el crecimiento económico y social de China
La contribución de la IED en China requiere no solo de un profundo análisis y sistematización de la información sobre los saltos cuantitativos y cualitativos que ha experimentado su economía, sino también saber cómo su legislación ha posibilitado que esa inversión haya contribuido al proceso de desarrollo económico. En tal sentido, se toma de base el planteamiento de Dunning (1993) en su marco de ventaja de propiedad, internalización y ubicación, donde plantea que la IED
(…) trae consigo un paquete de capital, tecnología, conocimientos de producción, habilidades modernas de gestión y comercialización, información, competencia y otras firmas -activos intangibles específicos-. Por lo tanto, se espera que la IED contribuya al desarrollo económico del país anfitrión a través de la formación de capital, la creación de empleo, las transferencias de tecnología y la difusión de conocimientos. (Chen, 2018, 473).
Según estadísticas oficiales del país, el total de IED provenientes de los diez mayores emisores de inversiones en el período 1979–2003 fue de 501 mil 470 millones USD, de este monto más del 60% corresponden a chinos de ultramar. Otros datos balanceados por Naciones Unidas, apuntan que los flujos anuales de IED hacia este país crecieron de 2 mil millones USD de 1985 a un estimado de 127 mil millones USD en 2013.
Por otra parte, informaciones publicadas del gobierno en este período exponen que Hong Kong aportó el 47% de la IED, 882.8 billones USD en el período de 1979 al 2013 (34 años), mientras que Islas Vírgenes Británicas, Japón, EE.UU., Taiwán, Singapur y Corea del Sur en ese orden, concentraron el 32.6% con 474.2 billones USD, lo que demuestra la consolidación de estas entradas por los atractivos e incentivos promovidos por el Estado.
Estos beneficios aportados por la IED se han puesto de manifiesto en el país desde el proceso de apertura hasta la actualidad, acentuados unos más que otros, pero en su conjunto, han transformado tanto la política nacional y exterior de China, al incentivar el crecimiento industrial, la diversificación del intercambio comercial y las exportaciones con la inserción en cadenas globales de valor cada vez más especializadas (Ver Figura 2).
Este proceso muestra que las entradas de IED están estrechamente relacionadas con la liberalización y el desarrollo del marco legal de China y las políticas de IED. Con este fin, se reflejan los nexos conductores y causales de las decisiones del gobierno en promover los flujos de inversión, por los irrefutables aportes al proceso económico llevado a cabo por China en el período de 1979–2017, el cual mantiene hasta la actualidad. (Ver Tabla 1).
El comportamiento de los flujos de IED (UNCTAD, 2021) que se muestran en la tabla 1, ratifican el continuo aumento de los flujos de IED a pesar de la modificación paulatina en este periodo del modelo económico del país, en el que se avizoraba un cambio de concepción en la manera que había sido tratado su amplio y variado mercado interno. Los flujos entrantes de IED en China aumentaron un 6% en 2020, hasta los 149.000 millones USD, frente a los 141.000 millones USD de 2019. De este modo, el aumento de la IED incidió en el crecimiento positivo del PIB en el segundo trimestre de 2020, siendo, el sector de los servicios el de mayor crecimiento, y representó más del 70% de las entradas; la IED se aceleró especialmente en las industrias relacionadas con la tecnología.
- Fig. 2: Entrada de IED en China de 1979 hasta 2017. Fuente: Tomada de (Chen, 2018, p. 467).
Tabla 1: Comportamiento de los flujos de IED de 2017 al 2020
Inversión Extranjera Directa |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Flujo de IED entrante (millones de USD) |
136.315 |
138.305 |
141.225 |
149.342 |
Provisión de IED (millones de USD) |
1.489.956 |
1.628.261 |
1.769.486 |
1.918.828 |
Número de inversiones greenfield |
765 |
871 |
835 |
412 |
Value of Greenfield Investments (million USD) |
54.180 |
111.464 |
61.999 |
31.983 |
- Fuente: UNCTAD. Últimos datos disponibles.
Según datos oficiales del Ministerio de Comercio de China, en 2001 el país tenía aprobados 20 549 proyectos de inversión extranjera, distribuidos en 12 237 Empresas de Propiedad Totalmente Extranjera, 1 267 Empresas de Joint Venture Contractual y 7 033 Empresas Joint Venture entre China y el Extranjero, que representan 56 727 millones USD; de ellos, el 68.4% (388.21 millones) contenidos en contratos. Esta variable en 2003 ascendió a 436 394 empresas autorizadas a operar bajo el esquema de IED, con un flujo de 858.588 millones USD captados en contratos; de ellos, el 54.3% (465.789 millones USD) utilizados, y solo en 2005, fueron aprobadas 39 679 empresas con IED. En este último período, Hong Kong, Islas Vírgenes Británicas, Japón, Corea, EE.UU., Singapur, Taiwán, Islas Caimán, Alemania y Samoa, en ese orden, figuraron dentro de los principales accionistas con el 84,37% del valor real de los fondos de inversión.
Por su parte, el informe del FMI (2009), estimó que la inversión fija relacionada con los bienes comercializables más las exportaciones netas representaron en conjunto más del 60% del crecimiento del PIB de China entre 2001 y 2008 (frente al 40% de 1990 a 2000), que fue significativamente mayor que en los países del G-7 (16%), la zona del euro (30%) y el resto de Asia (35%).
En correspondencia, el país aumentó las exportaciones e importaciones, las que promediaron 18.5% y 17.3% de 1990 al 2013, variables en este último año que alcanzaron crecimientos de 7,8% y 7,3% respectivamente, como vía de complementar y aprovechar las potencialidades de su amplio mercado nacional. En el caso del superávit comercial de mercancías de China, creció fuertemente al pasar de 32 mil millones USD en 2004 a 297 mil millones USD en 2008, indicador que descendió hasta el 2011 en 158 mil millones USD y aumentó en los dos años sucesivos a 233 mil millones USD y 261 mil millones USD, respectivamente.
También, la UNCTAD en su informe de 2014, reconoce que China recibió en 2012 y 2013, 121 y 124 mil millones USD respectivamente, solo superado por los montos captados por EE.UU., donde en el año sucesivo, rebasó los 128 mil millones USD. Asimismo, los factores determinantes económicos mencionados por este organismo internacional han sido constatados en China, -la búsqueda y accesibilidad del mercado, el acceso a materias primas y mano de obra, gestión eficiente e infraestructura física, así como la concertación de convenios internacionales y participación en cadenas globales de valor-, lo que confirma la teoría de los determinantes de la IED.
Por otro lado, la exportación de sus producciones y los intercambios comerciales afianzaron la interconexión e interdependencia de la globalización, aspecto que sitúa a China como el mayor socio comercial de más de 120 países, entre los cuales los quince primeros absorben casi el 70% de su volumen total de exportaciones. En el 2000 representaba el 10% del PIB de EE.UU. y en 2017 el 60%; de ahí que el éxito de la estrategia de desarrollo diseñada y aplicada, descansa en la entrada de IED.
En función de lograr estos propósitos, el país continúa hacia una mayor desregulación de los sectores antes protegidos por el Estado como la banca, las telecomunicaciones, las infraestructuras, las nuevas energías y los servicios públicos, entre otros, en los que la inversión extranjera tendrá mayor participación, y con ello crecerá su aporte a los objetivos de crecimientos de China.
Los datos macroeconómicos brindados por los organismos internacionales y fuentes oficiales del gobierno refieren del aumento sostenido de los flujos de inversión captados como parte de las políticas aplicadas, afluencia que “ha contribuido, junto a otros indicadores como el superávit de la cuenta corriente y el nivel de reservas internacionales acumuladas, al mantenimiento de una situación fiscal estable en el país” (Viera Rodríguez, 2015, 35).
Como se muestra en la tabla 2, a pesar de que en el período 2017-2020 la tasa anual del PIB de China muestra una tendencia a la desaceleración como reflejo de las medidas y políticas aplicadas en función de cambiar el modelo económico existente (el consumo interno adquiere mayor relevancia), continúan en ascenso los valores físicos en 3.0%, 5.4% y 7.4% respectivamente, cifra que acompaña el indicador del PIB per cápita, y su incremento es una muestra acertada de la aplicación de políticas sociales para elevar la renta en los sectores más desfavorecidos, en un escenario inflacionario creciente.
La continuidad de la estrategia de desarrollo llevada a cabo por China tiene una expresión en los objetivos del IX Plan Quinquenal, en los que dispone mitigar la inflación y la pobreza, donde en esta última “reportó una reducción en la población pobre, de 85 millones a finales de la década de 1980 a 65 millones en 1995” (Furlong, Netzahualcoyotzi, & Hernández, 2017, 8).
Tabla 2. Indicadores de crecimiento económico 2017 – 2021.
Fuente: FMI, World Economic Outlook Database, abril 2020
El hecho de haber eludido la crisis financiera asiática y la económica mundial a finales de la década del 90 y en el año 2008, con resultados superiores a otros países, la colocó en una posición geopolítica estratégica, en que su política exterior ha sido más proactiva con la suscripción de compromisos de cooperación y comercio internacional, desde la construcción de una política doméstica coherente, ajustada a las necesidades del país.
Lo expresado anteriormente se enmarca también en el cambio estructural del modelo económico de China refrendado en el Décimo Tercer Plan Quinquenal del Gobierno (2016–2020), el cual marcó relevantes desafíos y oportunidades para la inversión promovida o realizada por el país. En su concepción define siete grandes prioridades estratégicas, cabe citar: la reforma institucional, mayor apertura e integración global, sociedad más inclusiva y mayor calidad de vida, desarrollo ecológico, coordinación regional y optimización geoespacial, transformación y modernización industrial y foco en la innovación.
En este sentido, se proyecta la inversión en sectores de alto componente tecnológico e innovador, dirigida a la modernización y transformación de sectores tradicionales, la infraestructura del transporte, ciudades inteligentes, así como mejoras en los servicios públicos, medioambientales y tecnologías ecológicas, la cooperación internacional y el fortalecimiento de su mercado interno. En correspondencia con estos ejes, Xi Jinping en la apertura del XIX Congreso del PCCh enunció catorce puntos que reverencian su apuesta por “la mejora de las condiciones de vida, la mitigación de la pobreza, desarrollo sostenible y ecológico y aumento de los estándares de vida a través del desarrollo (Xi, 2017 citado en Vila Moreno, 2018, 13), lo cual tiene un indiscutible impacto social.
Igualmente, se ha dirigido el desarrollo científico y la inversión extranjera al montaje de plantas de tratamiento de residuales y desechos sólidos y el reajuste de los esquemas energéticos. De esta forma, las fuentes renovables de energía se convirtieron en un sector estratégico del Estado, al que está evocada la IED por su papel dinamizador. Así la “inversión en I+D fue del 2.18% del PIB, ubicándose en la posición 17 en el índice global de innovación”, citados por (Ríos, 2019, 2 y 3).
- Fig. 3: Población pobre de China (cien millones), 1978–2017. Fuente: Tomado de (Fang, Garnaut, & Song, 2018).
Por otro lado, el gobierno ha desarrollado políticas sociales, con resultados medibles a corto, mediano y largo plazo vinculados objetivamente con los sectores de la educación, salud, mercado laboral y seguridad social para mejorar la calidad de vida de la población, integrándose estas cuestiones como un proceso y no como una meta a conseguir, en función de lograr un desarrollo integrador, sostenible, participativo y resiliente que refracte una armonía en los aspectos económicos, sociales y ambientales.
Evidentemente la conducción y la aplicación diferenciada de políticas sociales por el gobierno a sus diferentes instancias desde 1978 hasta 2017, trajo consigo la reducción de la pobreza en China (Ver figura 3).
El continuo descenso a partir del 2012 se debe a la agenda de trabajo llevada a cabo por el presidente Xi Jinping en pos de lograr una sociedad próspera, acomodada y sostenible. En 2018, según el Buró Nacional de Estadística, Agencia Xinhua, su PIB per cápita se manifestaba en 9.777 USD, con un notable crecimiento de 1.517 puntos en comparación con el 2016, que fue de 8.260, lo que denota la efectividad de las medidas sociales aplicadas por la dirección del gobierno en consonancia con otras de corte económico. Se crearon 13.61 millones de empleos en zonas urbanas ante un desempleo del 3.8%, la IED aportó 885.610 millones de yuanes con 60 533 empresas extranjeras establecidas en China.
En este sentido, una de las variables económicas que ha mostrado indicadores favorables desde el 2014 hasta el 2020 con estimaciones hasta el 2022, ha sido el PIB per cápita con 7.662 USD hasta 12.000 USD respectivamente, lo que indica el aumento de la capacidad adquisitiva de la población (Ver tabla 3).
Otra de las variables que ha expresado una evolución importante en China es el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que mide los adelantos medios de un país en cuanto a la esperanza de vida, la educación y el PIB per cápita en una escala en base a 1. Según datos oficiales, este indicador alcanzó los 0.758 en 2018, ocupando China la posición 85 a nivel global, con un IDH considerado como alto entre 0.70 y 0.80, lo que avala los resultados de las políticas sociales llevadas a cabo por el presidente Xi Jinping.
Tabla 3: Comportamiento de indicadores de crecimiento 2014 – 2022
- Fuente: FMI-World Economic Outlook Database, October 2020.
Por lo tanto, el aumento sostenido del IDH y el PIB per cápita, unido a la generación de más de 13 millones de empleos urbanos, a partir del 2012, y la lucha para combatir la pobreza, son elementos de primer orden que impulsarán sin lugar a dudas, la visión estratégica de Xi Jinping en convertir al mercado interno en la principal fuerza motriz del crecimiento económico del país en los próximos años.
CONCLUSIONES
La Inversión Extranjera Directa y su sistema legal en China, refleja que las transformaciones legales implementadas por el Estado sirvieron como soporte y canal conductor para la atracción de los flujos de IED desde el proceso de reforma hasta la actualidad. De este modo la conjugación de factores internos y externos, la creación y establecimiento de diferentes Zonas Económicas Especiales y la infraestructura asociada, las políticas diferenciadas, la accesibilidad al mercado, la existencia de materias primas y mano de obra barata, así como la promulgación constante de normas jurídicas, ha favorecido el progreso en los sectores de interés del gobierno.
Por ende, las transformaciones legislativas acometidas por China tuvieron su impacto en la captación creciente de los flujos de inversión extranjera directa, lo que ha reportado un crecimiento acelerado en los entornos financieros, económicos e industriales, siendo notorio la ponderación del ámbito social que han encontrado el respaldo y vías de solución en la agenda política del presidente Xi Jinping con el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
La liberalización del mercado y la inversión extranjera directa, así como el crecimiento del Producto Interno Bruto y el Índice de Desarrollo Humano, están dentro de las prioridades de la estrategia macroeconómica.
Se constata en la nueva Ley de Inversión Extranjera puesta en vigor en 2020, la visión económica estratégica del gobierno orientada a continuar la política de flexibilización y atracción de IED de una forma más focalizada hacia los sectores no contenidos en la lista negativa y con la debida protección del medio ambiente. Asimismo, se aprecian aspectos positivos relacionados con la protección de derechos societarios, la propiedad industrial y acceso al mercado interno para el comercio de bienes y servicios que, anteriormente, estaban destinados a la exportación, elementos que contribuirán al fortalecimiento de la estrategia económica diseñada a largo plazo.
Por otra parte, las estrategias de desarrollo implementadas desde finales de la década del 70 hasta la actualidad, ofrecen líneas claras de la evolución y crecimiento mostrado por el país, que ha devenido como un actor político y económico internacional relevante a nivel mundial.
NOTAS
1 Art. 11 de la Constitución. “El Estado protege los derechos e intereses legales de los sectores no públicos de la economía, como los sectores individuales y privados de la economía. El Estado alienta, apoya y guía el desarrollo de los sectores no públicos de la economía y, de conformidad con la ley, ejerce supervisión y control sobre los sectores no públicos de la economía”.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Chen, C. (2018). La liberalización de las políticas de IED y los impactos de la IED en el desarrollo económico de China. En Los 40 años de la reforma y desarrollo de China: 1978 - 2018 (págs. 462-484). Australia: ANU Press. DOI:10.22459 / CYDR.07.2018.
Díaz, J. A. (2013). China: economía y democratización. La Habana: Centro de Investigaciones de Economía Internacional.
Fang, C., Garnaut, R., y Song, L. (2018). 40 años de la reforma y el desarrollo de China: cómo la reforma capturó el dividendo demográfico de China. En A. Press, Los 40 años de reforma y desarrollo de China: 1978–2018 (págs. 10-26). Australia.
Fanjul, E. (2009). Ocho claves para comprender la República Popular China. ARI. Recuperado de http://biblioteca.ribei.org/id/eprint/1647/1/ARI-132-2009.pdf
Fondo Monetario Internacional. (2021). Base de datos de Perspectivas de la economía mundial. Recuperado de https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2021/October
Fondo Monetario Internacional. (2009). Manual de Balanza de Pagos. Sexta Edición. Recuperado de https://www.imf.org/~/media/Websites/IMF/imported-publications-loe-pdfs/external/spanish/pubs/ft/bop/2007/bopman6s.ashx
Furlong, A., Netzahualcoyotzi, R., y Hernández, A. (2017). Las Zonas Económicas Especiales de China. Observatorio de la Política de China. PDF. Recuperado de https://politica-china.org/areas/sociedad/las-zonas-economicas-especiales-de-china
Gao, S. (2017). La evolución de la Política y la Ley de Inversión Extranjera de China (1978-2016). (Tesis de grado en doctor en ciencias jurídicas). Pennsylvania. Recuperado de https://elibrary.law.psu.edu/sjd/7
Giner, G., y Giner, J. M. (junio de 2002). La inversión extranjera en China: análisis y políticas. Boletín Económico de ICE, (2733), pág. 46, 49-52. Recuperado de https://rua.ua.es/dspace/bitstream/10045/23136/1/2002_JM_Giner_Boletin_Economico_ICE.pdf
Oropeza, A. (2008). China y su modelo de desarrollo: líneas generales desde una perspectiva mexicana. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México. Recuperado de https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3369/18.pdf
Puga, J. (2020). La nueva ley china de inversión extranjera, simple lavado de cara. Navarra. Recuperado de https://www.unav.edu/web/global-affairs/detalle/-/blogs /la-nueva-ley-china-de-inversion-extranjera-simple-lavado-de-cara.pág. 1
Ríos, X. (2018-2019). La China de Xi Jinping. Anuario CEIPAZ, pág. 1-3. Recuperado de http://www.pensamientocritico.org/wp-content/uploads/2019/06/R%C3%ADos-jun-2019.pdf
UNCTAD. (2021). Informe sobre las inversiones en el mundo 2021. Recuperado de https://unctad.org/system/files/official-document/wir2021_overview_es.pdf
UNCTAD. (2014). Informe sobre el Comercio y el Desarrollo. Nueva York y Ginebra. Naciones Unidas. Recuperado de https://unctad.org/system/files/official-document/tdr2014_es.pdf
Viera, I. (2015). La internacionalización del yuan durante el período 2001- 2014. (Tesis de Diploma). La Habana. Biblioteca del Instituto Superior de Relaciones Internacionales. pág.21, 23, 25 y 35.
Vila, M. (2018). El “sueño chino”, la revolución pasiva de Xi Jinping. Simposio Electrónico Internacional sobre Política China. Recuperado de https://politica-china.org/otros/ix-simposio-electronico-internacional-sobre-politica-china