INTRODUCCIÓN
La amistad entre China y los países de América Latina y el Caribe (ALC) tiene una larga historia. La primera ha concedido mucha importancia al desarrollo de las relaciones y la colaboración con ALC, y una de las herramientas de su diplomacia es prestar asistencia exterior a esta zona bajo el marco de la cooperación Sur-Sur. La evolución de la ayuda de China a ALC puede dividirse en cinco etapas. La inicial de la ayuda exterior (1960-1977) condujo a un avance para el gigante asiático en el establecimiento de las relaciones diplomáticas con los países latinoamericanos y caribeños. En el año 1978, con la celebración de la Tercera Sesión Plenaria del Undécimo Comité Central del Partido Comunista de China, se inició la etapa de ajuste de las ayudas (1978-1989), para arreglar los problemas en el sistema y promover el desarrollo basado en la igualdad y el beneficio mutuo con ALC. La tercera etapa de transformación y crecimiento acelerado fue entre 1990-2011, cuando el gigante asiático profundizó las reformas de las asistencias exteriores y las mismas crecieron de modo veloz. A partir del XVIII Congreso Nacional del Partido Comunista de China, este país comenzó a conceder importancia a las relaciones diplomáticas con ALC de forma integral, lo cual se mostró en el ámbito político, económico, financiero, cultural, tecnológico, etc., así que China entró en la etapa de desarrollo integral de la ayuda exterior a ALC (2012-2019). Después del inicio de la pandemia de Covid-19, las colaboraciones también pasaron a la era pospandémica (2020-la actualidad). Debido al gran cambio que enfrenta el mundo, la colaboración entre las dos partes presenta nuevas tendencias y características, y necesita más esfuerzos y reglas para su progreso.
En este artículo se hará un repaso de las cinco etapas de asistencia exterior, exponiendo y analizando los logros, los rasgos y los problemas con que se tropieza en diferentes etapas, para investigar la función impulsora de la ayuda a la relación y la colaboración entre China y ALC. Al revisar la historia y el desarrollo de la asistencia exterior, se analiza la importancia práctica que tiene para ambas partes. El gran volumen de la colaboración exterior de china puede ayudar eficientemente a los países latinoamericanos a promover sus economías y tecnologías, así como elevar su capacidad de desarrollo autónomo. Por otra parte, China también aumenta su influencia diplomática y establece una imagen internacional de país responsable. Debido a la función substancial, la asistencia exterior del gigante asiático a la región latinoamericana y caribeña es un elemento significativo para impulsar las relaciones diplomáticas.
DESARROLLO
Diferentes etapas de las asistencias exteriores de China a América Latina y el Caribe
La etapa inicial de la asistencia exterior china a ALC fue durante 1960-1977. En las primeras dos décadas después de la fundación de la Nueva China, este gran país asiático se encontró con muchas dificultades a la hora de establecer relaciones diplomáticas con esta región debido a la obstrucción estadounidense y el problema de Taiwán. El primer beneficiario de ALC de la asistencia exterior china fue Cuba. En 1959, la parte china prometió adquirir 50 000 toneladas de azúcar desde Cuba ese mismo año. (Sun, 2011:25) La motivación de esta colaboración no solo fue la aspiración de establecer las relaciones diplomáticas con Cuba —país comunista igual que China— hecho que sucedió al año siguiente, sino que también consistió en la motivación ideológica de la contención estratégica con los Estados Unidos y con el capitalismo. La ayuda a Cuba condujo al auge del establecimiento de las relaciones diplomáticas entre China y otros países latinoamericanos. Hasta fines de los años 70 del siglo XX, 12 países latinoamericanos establecieron relaciones diplomáticas con China: Perú (1971), México (1972), Argentina (1972), Guyana (1972), Jamaica (1972), Trinidad y Tobago (1974), Venezuela (1974), Brasil (1974), Surinam (1976), Barbados (1977), Ecuador (1980), Colombia (1980), etc. Esta fue la etapa de exploración de ayuda, caracterizada por la asistencia unilateral por la parte china hacia ALC. Debido al periodo de dificultad dentro de China y la insuficiencia de su capital, la capacidad de la colaboración fue todavía limitada.
En el año 1978, con la celebración de la Tercera Sesión Plenaria del Undécimo Comité Central del Partido Comunista de China, este país asiático emprendió la Reforma y Apertura y, en este periodo, la asistencia exterior también entró en la etapa de ajuste (1978-1989). Las características de esta etapa fueron ampliar la cobertura de asistencia y colaboración y aumentar el porcentaje que ocupaba la ayuda tecnológica e intelectual; otro rasgo importante fue que la asistencia hizo más énfasis en “igualdad, beneficio mutuo y desarrollo conjunto”. China firmó una serie de acuerdos gubernamentales con países como Cuba, Chile, Perú, México, Ecuador, Jamaica, Argentina, Brasil, Colombia, Barbados, Guyana, Venezuela, etc., los cuales cubrían ámbitos como comercio, préstamo, economía, tecnología, cultura, transportación, comunicación, entre otros. China es un importante comprador tradicional de algodón, azúcar, trigo y cobre de ALC, y, entonces, también se convirtió en un nuevo comprador de acero, productos petroquímicos, pasta, etc. Por otra parte, los productos que exportaba China a ALC también se ampliaron a parafina, petróleo crudo, productos de la industria farmacéutica y química, así como productos electromecánicos. Además, este país asiático también firmó acuerdos de colaboración tecnológica con una docena de países latinoamericanos en este periodo, y mandó decenas de delegaciones investigadoras en áreas como el petróleo, electricidad, energía hidráulica, petroquímica, fabricación de papel, minería, tecnología de teledetección, etc., para visitar países como México, Brasil, Argentina, Venezuela, Perú, y Chile. (Sha, Yang, Jiao, & Sun, 1986:296).
Con las experiencias de emprender la asistencia exterior, China conoció que la ayuda unilateral no podría persistir, sino que tendría que explorar diversas formas de colaboración económica y tecnológica sobre la base de igualdad y beneficio mutuo, para profundizar los intercambios con los países recipientes de ayuda y lograr un desarrollo conjunto de la colaboración (CAITEC, 2018:10). Guiado por esta idea, el Gobierno chino llevó a cabo una serie de colaboraciones con ALC. Por ejemplo, en 1982, firmó un acuerdo con el Gobierno colombiano para la cooperación en materia de uso y tecnología del bambú. En 1983, China firmó un acuerdo de cooperación con el Ministerio de Minas y Energía de Brasil. Pero la asistencia china también se encontró con problemas como la demora del periodo de ejecución, el malgasto de las inversiones, debido a la falta de autonomía de los departamentos gubernamentales responsables de la asistencia, que condujo a la escasez del estímulo y de la autoridad para llevar a cabo los proyectos con eficiencia.
La tercera etapa de la asistencia a ALC fue durante 1990-2011, centrada en la transformación y el crecimiento acelerado. En los años 90, China determinó la dirección de la reforma de la economía de mercado socialista. La transformación consistió en el ajuste de la estructura y la forma de uso del capital de asistencia, el impulso de la colaboración y la financiación conjunta entre las empresas chinas y latinoamericanas, y la creación de cursos de formación a los funcionarios (CAITEC, 2018:40). En los años 90, China creó el fondo de proyectos de financiación conjunto y colaboración, así como el préstamo preferencial. Otra característica destacada de esta etapa fue la promoción de la colaboración directa entre las empresas chinas y latinoamericanas, y de esta forma se impulsó la cooperación de beneficio mutuo. En 1983, China estableció en Chile la primera empresa conjunta en América Latina. En 1992, la empresa china Shougang adquirió una compañía minera peruana con pérdidas severas y estableció la compañía Shougang Hierro Perú S.A.A., que fue en ese momento la mayor inversión de las empresas chinas en América Latina (Xie, 2018:18). Gracias a las reformas de políticas, la asistencia exterior de China en esta etapa logró notables avances, pero también tuvo problemas como la dificultad de generar rendimiento económico en los proyectos, la demora de la ejecución de los acuerdos, la limitación de fondos para apoyar más proyectos, etc.
La incorporación a la Organización Mundial del Comercio en 2001 marcó un fuerte crecimiento del desarrollo económico y de la reforma y apertura de China. En 2005 se creó el Foro de Cooperación Económica y Comercial China-América Latina y el Caribe, estableciendo una plataforma para el diálogo, la cooperación económica y el desarrollo común entre ambas partes. En 2008, se publicó el Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe, en el cual se señalaba que el Gobierno chino veía sus relaciones con América Latina desde una perspectiva estratégica y estaba comprometido a establecer y desarrollar una asociación integral de igualdad, beneficio mutuo y desarrollo común con los países latinoamericanos y caribeños. En este periodo, además de la asistencia tradicional de ofrecer material gratuito, China aumentó la cantidad de juegos completos como ayuda a ALC. Por ejemplo, la asistencia en la construcción de un estadio deportivo para Costa Rica, los proyectos de construcción de un hospital para Uruguay, etc. La ayuda humanitaria de emergencia se desarrolló rápidamente y la escala de formación de recursos humanos se amplió gradualmente. De 2003 a 2010, China proporcionó más de 30 ayudas monetarias humanitarias a 15 países, incluidos Cuba, Costa Rica, México, Perú, Chile, Haití, etc. También envió varias tandas de equipos médicos y jóvenes voluntarios (Sun, 2010:71). Por ejemplo, la parte china mandó materiales antiepidémicos durante la gripe porcina en México en 2009.
El XVIII Congreso Nacional del Partido Comunista de China en 2012 marcó el inicio de un nuevo capítulo de la causa de la asistencia exterior, que fue la etapa de desarrollo integral (2012-2019). El Gobierno chino formuló la Iniciativa de la Franja y la Ruta, así como la estrategia de una comunidad de futuro compartido para la humanidad, todo esto promovió el desarrollo comprensivo de la asistencia. En 2014, se formó la Asociación de Cooperación Integral China-ALC, caracterizada por la igualdad, el beneficio mutuo y el desarrollo compartido, y se creó el Foro China-CELAC, elevando a un nuevo escalón las relaciones entre las dos partes. Orientada por la concepción de la justicia y el interés en el trabajo diplomático, el gigante asiático empezó a elevar tanto en la cantidad como en la calidad la asistencia exterior, e innovó al mismo tiempo sus modelos. En el XIV Plan Quinquenal del desarrollo socioeconómico de China —plan de desarrollo para 2021-2025—, también se manifiesta: “Profundizar la reforma de los sistemas y mecanismos de ayuda exterior, optimizar el diseño de la ayuda exterior, brindar asistencia dentro de nuestra capacidad a los países en desarrollo, especialmente a los países menos adelantados, y fortalecer los campos de la atención médica y de la salud, la educación en ciencia y tecnología, el desarrollo verde, reducción de la pobreza, desarrollo de recursos humanos, emergencia humanitaria y otros campos, cooperación y asistencia, así como implementar activamente la Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible”. Este Plan Quinquenal muestra la voluntad de China de mejorar el mecanismo de la asistencia y aumentar la ayuda exterior de forma integral. Desde los años 90 del siglo pasado, con la formulación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, la ayuda exterior de China ha evolucionado hacia el nuevo concepto de “cooperación internacional para el desarrollo”. Tras años de esfuerzos y desarrollo, ahora la asistencia tiene características de patrón bidireccional, multipluralidad e integración (Yu, 2020:17). El patrón bidireccional significa el alto grado de participación y autonomía de la parte recipiente de la ayuda. China y ALC pusieron énfasis en esta etapa en la cooperación de beneficio mutuo y el desarrollo común. Siguiendo el nuevo marco de cooperación sustancial “1+3+6”1 —con el objetivo de lograr un crecimiento económico inclusivo y un desarrollo común sostenible—, y la nueva modalidad de cooperación en capacidad productiva “3x3”2 —modalidad innovadora basada en aprovechar los puntos de convergencia de desarrollo entre China y ALC con el fin de lograr una elevación notable de sus capacidades productivas—, China y los países de ALC cooperaron en una diversidad de campos y desplegaron sus ventajas complementarias para lograr el desarrollo común.
La multipluralidad se refiere a que tanto los participantes como los comportamientos del desarrollo internacional se han vuelto más diversos. En primer lugar, China ha formado un sistema integral de organismo gubernamental de asistencia. En 2018, China estableció la Agencia de Cooperación de Desarrollo Internacional de China3, que se encarga de elaborar las orientaciones, planificaciones, y políticas, y de coordinar las asistencias exteriores. Su establecimiento no solo fue otra reforma importante del sistema de gestión de la ayuda exterior, sino que también marcó la apertura del modelo de asistencia exterior con características chinas (Yu, 2020:17). Desde entonces, en este país existen en total cuatro organismos gubernamentales que se encargan de realizar este ámbito de trabajo. Aparte de la Agencia de Cooperación de Desarrollo Internacional de China anteriormente mencionada, también se cuentan los siguientes: la Agencia de Cooperación Económica Internacional (AIECO)4, que se ocupa de la asistencia de proyectos conjuntos y la realización de proyectos de cooperación tecnológica; el Centro de Intercambio Económico y Tecnológico Internacional (CICETE)5, que se encarga de la asistencia de materiales normales y la organización y la realización de proyectos de asistencia de fondo de la Cooperación Sur-Sur; y la Academia para Funcionarios Internacionales de Negocios (AIBO)6 que ofrece formación para recursos humanos. Además, muchas empresas y organismos no gubernamentales también empezaron a participar en la asistencia exterior. Gracias a la diversificación de los participantes y sus distintas funciones, las formas de realizar la ayuda también son diversas, a saber, acuerdo de negocio, asistencia de construcción, formación de personal, ayuda humanitaria, préstamos preferenciales, entre otros.
La integración significa que la cooperación internacional entre China y ALC se ha transformado del simple modelo de asistencia hacia la reunión de la ayuda, el negocio y la inversión. Se impulsa el desarrollo del negocio bilateral y la inversión a través de la asistencia exterior, y la asistencia exterior se ha convertido en una herramienta importante para promover la exportación, garantizar el suministro de recursos y crear más oportunidades para que las empresas chinas puedan participar en el negocio internacional (Huang y Liu, 2013:62). Tomamos como ejemplo la cooperación en el ámbito de la agricultura, en el cual la colaboración entre las dos partes es altamente complementaria. Actualmente, el Gobierno del país asiático ha establecido un fondo especial de 50 millones de dólares estadounidenses para la cooperación agrícola entre China y ALC para apoyar a los proyectos (Wang y Ding, 2015). Basándose en el buen mecanismo y plataforma de cooperación agrícola, muchas empresas alimentarias y agrícolas chinas también han fortalecido continuamente su inversión en ALC.
El estallido del nuevo coronavirus a principios de 2020 ha cambiado la situación mundial en todos los ámbitos, y también ha ejercido una influencia transcendental en la colaboración y la asistencia mundial. De esta manera, entramos en la etapa pospandémica de la asistencia exterior (2020- la actualidad), en la cual la primera necesidad de los países es el suministro de recursos sanitarios, equipos médicos y expertos. Bajo la premisa de satisfacer las necesidades del control de la pandemia dentro del país, China ha formulado adecuadamente un plan de trabajo para la asistencia basado en el principio de hacer lo que pueda y hacerlo lo mejor posible. China donó 50 millones de dólares a la Organización Mundial de la Salud, y ayudó activamente a la misma a comprar equipos de protección personal y establecer la reserva de material en China (SCIO, 2020). Además, China también donó materiales antiepidémicos y realizó intercambios de experiencia con los países de ALC, incluyendo Argentina, Uruguay, Ecuador, Guyana, Colombia, Surinam, Chile, Brasil, Venezuela, Perú, Bolivia, Cuba, Dominica, Trinidad y Tobago, Nicaragua, Panamá, Bahamas, Barbados, Granada, Costa Rica, El Salvador y México. Este país asiático también se sumó oficialmente al Fondo de Acceso Global para Vacunas Covid-19 (COVAX), para donar dosis a los países necesitados con el fin de contribuir a aliviar la escasez actual de suministro de vacunas que enfrentan los países en desarrollo y promover la equidad y la accesibilidad de la distribución de dosis. La cooperación entre China y Argentina, México y Brasil en vacunas también ha logrado avances importantes.
La importancia práctica de las asistencias exteriores de China a América Latina y el Caribe
Haciendo un repaso de la historia de la asistencia china a los países de ALC, podemos deducir que las ayudas tienen funciones importantes para ambos lados. La primera función para ALC consiste en fortalecer la construcción de infraestructura. La gran cantidad de proyectos en conjunto ayuda a construir hospitales, estadios deportivos, centros de conferencias, carretera, etc., los cuales mejoran la imagen de las ciudades latinoamericanas y el bienestar del pueblo (Shi, 1989:141-144). En segundo lugar, también eleva la capacidad de desarrollo independiente de los países de ALC. Las actividades como el envío de expertos y técnicos, la formación del personal en una diversidad de ámbitos y el seguimiento de servicios de los materiales normales transmiten conocimientos y tecnología a los países de ALC, para que se mejore su capacidad de desarrollo autónomo. En tercer lugar, se alivia la miseria de los países recipientes. En el Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe (2016), se plantea el mecanismo de cooperación multidimensional para la reducción de la pobreza en áreas como la cooperación, la educación y la formación, infraestructura, asistencia económica y técnica, comercio e inversión, etc. En el combate contra la Covid-19, China también donó gran cantidad de materiales antiepidémicos y equipos médicos como asistencia. Todo esto es una fuerza importante que apoya el desarrollo, el bienestar del pueblo y la reducción de la pobreza de los países latinoamericanos.
- Fig. 1. La colaboración contribuye al desarrollo de la amistad entre ambas partes.
Las asistencias no solo benefician a los países recipientes, sino que también tienen mucha importancia para China, incluyendo impulsar la construcción de la Franja y la Ruta, modelar la figura de gran país responsable, fomentar el desarrollo de las relaciones y el intercambio.
Como la extensión natural de la Ruta Marítima de la Seda, ALC es una parte crucial para la construcción de la Franja y la Ruta. La asistencia exterior a ALC contribuye a crear un buen ambiente externo para las empresas chinas que participan en la construcción de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, sobre todo, en ALC. Por otro lado, la interconexión establecida por la Franja y la Ruta también contribuye a forjar una relación bilateral de conegociación, coconstrucción y codisfrute, reduciendo los obstáculos de acceso al mercado y la restricción de políticas. En el contexto de la pandemia y la difícil recuperación de la economía mundial, el volumen comercial total entre China y ALC alcanzó un nuevo máximo en 2021, superando los 450 000 millones de dólares estadounidenses. El volumen total de importaciones y exportaciones entre China y ALC del mismo año será de aproximadamente 451 591 millones de dólares estadounidenses, un aumento del 41,1 % con respecto a 2020 (NDRC, 2022).
Además, China está desarrollándose a un ritmo acelerado con un notable aumento en sus fortalezas políticas, económicas y militares, por lo cual las teorías de amenaza—como el “despegue de China” y el “neocolonialismo”— están inundando gradualmente la comunidad internacional. En septiembre de 2015, el presidente Xi Jinping presentó la teoría importante de la construcción de una comunidad de futuro compartido para la humanidad en un discurso pronunciado en la sede de las Naciones Unidas. Según esta teoría, la sociedad humana es una comunidad interdependiente, por eso hemos de tener en cuenta las preocupaciones legítimas de otros países al perseguir los propios intereses y promover el desarrollo común de todos. Sin ninguna duda, las asistencias exteriores a ALC son prácticas de la teoría diplomática de una comunidad de futuro compartido para la humanidad, así como una prueba sólida para los países latinoamericanos de que China ahora está en el camino hacia el desarrollo pacífico y no amenazará a ningún país debido a su creciente fuerza.
Las colaboraciones también contribuyen a la profundización de la amistad y el intercambio entre los pueblos de ambas partes. Por ejemplo, los estadios subvencionados construidos por China en los países de ALC son considerados como un símbolo de la amistad. Éste asistió en la construcción de un estadio de críquet en Antigua y Barbuda, Granada y Jamaica. El estadio deportivo nacional en Costa Rica es la construcción de mayor dimensión edificada gracias a la asistencia de China en este país, y también sirve como una construcción ejemplar en los países centroamericanos. Además, este país asiático también ha enviado muchos equipos de voluntarios de asistencia exterior a ALC para enseñar el idioma chino o conceder ayudas. Especialmente en el combate contra la Covid-19, los equipos de expertos y de asistencia sanitaria mandados a los países de ALC también funcionan como puente para profundizar el intercambio.
CONCLUSIONES
La asistencia exterior es una de las herramientas políticas eficaces para la diplomacia china con ALC, así como una forma de realizar la colaboración bilateral que impulsa las relaciones entre la parte china y la parte latinoamericana y caribeña. Este efecto impulsor se hace patente en el establecimiento de las relaciones diplomáticas, así como la consolidación y la ampliación de las relaciones exteriores. Todo esto fortalece la capacidad diplomática china, con la cual no sólo ha establecido relaciones de amistad con países como Cuba, sino que también ha ejercido mucha influencia diplomática en temas como Taiwán, Tíbet, etc.
La asistencia china a ALC tiene una larga historia marcada por diferentes etapas. Esto es un reflejo de la larga historia de amistad e intercambio entre ambas partes, la evolución de sus relaciones bilaterales y el desarrollo de este país. En segundo lugar, se innova y se reforma constantemente el mecanismo de la ayuda exterior, tomando en cuenta la situación práctica y los problemas existentes. A lo largo de la historia, se puede observar que China elabora nuevos planes de asistencia, establece organismos gubernamentales y enriquece el contenido de la misma para que la colaboración avance de forma razonable y fluida. En tercer lugar, las asistencias exteriores son omnidireccionales, de amplio terreno y multiniveles. La diversidad de los tipos de asistencia exterior —que cubren distintos terrenos como proyectos, construcción, tecnología, recursos humanos, emergencia, etc.— y la división de las instituciones gubernamentales encargadas de esta tarea permiten que dichas ayudas pueden variar de nivel y orientación según la situación de los países que reciben la ayuda y la situación práctica del país donante.
Las características y las ventajas de la colaboración han favorecido tanto el desarrollo de los países latinoamericanos y caribeños, como la posición y el desarrollo diplomático de China; también han impulsado la relación y la cooperación entre las dos regiones. En otras palabras, la asistencia exterior de China a ALC es un camino exitoso de cooperación y asistencia mutua entre los países en vías de desarrollo y de beneficios compartidos bajo el marco de la cooperación Sur-Sur, y contribuye a salvaguardar un ambiente internacional razonable, amigable y favorable para el desarrollo común.
Con respecto al desarrollo de las futuras colaboraciones, hemos de ser conscientes del entorno en que nos encontramos. Nuestro avance se enfrenta a graves problemas mundiales, como la dura tarea de la reducción de la pobreza, el cambio climático, la Covid-19, etc. Además, con el cambio de la disposición de colaboración mundial, emergen muchos nuevos países donantes. Con el desarrollo de la cooperación Sur-Sur, más países en vías de desarrollo se han sumado a la prestación de asistencia, así como una serie de organizaciones no gubernamentales. Por lo tanto, los entes que prestan la asistencia son más diversos (CAITEC, 2018: 245). En este contexto, China tiene nuevas tareas en la colaboración con ALC. El cumplimiento activo de las responsabilidades internacionales y desplegar las funciones de un gran país sigue siendo el punto de partida de las acciones. En la nueva etapa, China persigue un objetivo estratégico de multinivel, incluyendo la cooperación económica, el intercambio cultural y político, la seguridad y el orden internacional. Siguiendo una concepción científica de colaboración y un conocimiento global de la nueva situación, el donante asiático responderá a las necesidades de los países socios, innovará y reformará el sistema, y enriquecerá el contenido de la colaboración. Y todos los países que colaboran necesitan asumir más responsabilidades internacionales, unir fuerzas y desplegar sus respectivas ventajas de desarrollo.
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