INTRODUCCIÓN

La esencia del conflicto entre Estados Unidos y Cuba se manifiesta en las intenciones estadounidenses de dominación y en la decisión de la Isla de mantener su soberanía. El bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por el gobierno estadounidense contra Cuba se sitúa en el centro del conflicto entre ambos países, al tiempo que constituye uno de los principales obstáculos para la normalización de sus relaciones. Aunque desde 1959 la nación caribeña había sido objeto de medidas económicas contra la naciente Revolución (Aguilar, y otros, 2000), el bloqueo fue impuesto el 3 de febrero de 1962, mediante decisión presidencial. Con ello se producía la instauración formal del cerco total al comercio entre ambos países. En virtud de las prerrogativas que ostenta el Presidente en materia de política exterior, las sucesivas administraciones estadounidenses modificaron y aprobaron nuevas regulaciones que arrecian el bloqueo.

En la lista de legislaciones anticubanas que responden a los objetivos de intentar derrocar a la Revolución, se inserta la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democráticas Cubanas (Ley Libertad), también conocida como Helms-Burton, la cual entró en vigor en 1996. Desde entonces, codificó el bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por el gobierno de Estados Unidos a Cuba y fortaleció su alcance extraterritorial (Minrex, 2019). La promulgación de esta ley representa la continuidad de una política agresiva reiterada por parte de ese país.

La posibilidad de demandar a entidades que “traficaran” con propiedades nacionalizadas por el gobierno revolucionario en la década de 1960 había sido suspendida desde 1996, por todos los gobiernos estadounidenses. Esta tendencia se mantuvo hasta que el 17 de abril de 2019 el Departamento de Estado decidió permitir las acciones legales concebidas por el Título III (Minrex, 2019). A partir de su activación se han presentado una serie de demandas judiciales en tribunales de Estados Unidos contra empresas cubanas.

Esta ley descansa sobre el argumento de que las nacionalizaciones y confiscaciones llevadas a cabo en Cuba tras el triunfo revolucionario fueron ilegítimas (Aguilar, y otros, 2000). El presente trabajo se propone desmontar este argumento, por lo cual se plantea como objetivo: analizar la legalidad de las nacionalizaciones y confiscaciones llevadas a cabo por el gobierno revolucionario en Cuba, en el período 1959-1963. De esta manera, se demuestra la invalidez de los postulados del Título III de la Ley Helms-Burton.

DESARROLLO

Aproximación a la Ley Helms-Burton

Las reclamaciones de ciudadanos estadounidenses por las nacionalizaciones realizadas por el gobierno cubano se han mantenido como uno de los ejes cardinales del bloqueo desde la aplicación a Cuba de la Ley de Asistencia Exterior de 1961 (Valido Alou, 2013). Así, fueron incluidas como parte de la retórica de la Ley Helms-Burton en 1996.

La Ley Helms-Burton es una ley federal que se aplica exclusivamente a Cuba. Esta codificó las normas, regulaciones, leyes y órdenes presidenciales adoptadas desde 1962 con relación al bloqueo, al tiempo que lo internacionalizó mediante medidas coercitivas a terceros países. Tiene como objetivo fortalecer las sanciones internacionales contra el gobierno cubano y “planificar acciones dirigidas a respaldar el establecimiento de un gobierno de transición que conlleve a la instauración de un gobierno ‘democráticamente electo’ en la Isla” (Valido Alou, 2013, 73), es decir, un gobierno subordinado a los intereses de Washington.

Con la codificación del bloqueo a partir de la promulgación de esta ley, la facultad de cambiar la política de sanciones hacia Cuba se trasladó de la rama ejecutiva a la legislativa del gobierno estadounidense. De esta manera, se limita el accionar del presidente de Estados Unidos con respecto a la política de bloqueo a Cuba.

En su Sección 207, esta Ley recoge la importancia concedida por Estados Unidos al tema de las nacionalizaciones en el marco bilateral:

“La liquidación satisfactoria de las reclamaciones de propiedades por parte de un Gobierno cubano reconocido por los Estados Unidos sigue siendo una condición indispensable para el pleno restablecimiento de las relaciones económicas y diplomáticas entre los Estados Unidos y Cuba.” (Congreso de Estados Unidos, 1996, 53).

El Título III de la Ley Helms-Burton plantea la posibilidad de tomar acción judicial ante los tribunales estadounidenses contra entidades que “traficaran” con propiedades nacionalizadas por el gobierno revolucionario cubano en la década de 1960. Así, dispone que el Estado cubano debe devolver las propiedades o pagar a los antiguos propietarios de todas las que sean reclamadas por sus viejos dueños o descendientes, fueran estos estadounidenses o no al momento de la nacionalización. A partir de su activación se han presentado una serie de demandas judiciales en tribunales de Estados Unidos contra empresas cubanas, al amparo de pretensiones ilegítimas y contrarias al Derecho Internacional.

Asimismo, el Título III viola el principio de la nacionalidad de los reclamantes en los procesos de nacionalización, bajo el cual se plantea que la elegibilidad para la compensación requiere haber ostentado la nacionalidad estadounidense al momento de la pérdida o daño (Álvarez Guerra & Pino Rivero, 2013). En correspondencia con este criterio, la reclamación en tribunales norteamericanos por parte de aquellos cubanos que adquirieron la ciudadanía estadounidense posterior al momento de las nacionalizaciones, no puede ser sustentada. Se trata de un hecho que pretende incluir junto a ciudadanos estadounidenses –cuyas propiedades fueron expropiadas a través de la nacionalización–, a malversadores, colaboradores y asesinos de la dictadura batistiana, a los cuales les fueron confiscadas sus propiedades.

La utilización del término “tráfico” demuestra la voluntad expresa de criminalizar las nacionalizaciones (Valido Alou, 2013). Esta también se aprecia en la extraterritorialidad de la ley, pues se concibe la posibilidad de que los ciudadanos estadounidenses demanden judicialmente ante cortes estadounidenses a ciudadanos de terceros estados por hacer negocios con propiedades nacionalizadas por el gobierno revolucionario. De esta forma, se proyecta contra la inversión extranjera y el desarrollo económico en Cuba (Minrex, 2019).

La aplicación de este apartado de la norma había sido consistentemente suspendida cada seis meses desde 1996 hasta 2019, por cada presidente estadounidense – incluyendo Donald Trump– en uso de sus facultades ejecutivas. Como argumento para no aplicar el Título III, Estados Unidos alegaba razones de seguridad nacional. En términos prácticos, ello se traduce en que los gobiernos estadounidenses no querían crear contradicciones con sus socios y aliados estratégicos, fundamentalmente europeos, que tienen inversiones e intereses de negocios en Cuba.

Sin embargo, la administración Trump respondió a las presiones de un reducido grupo anticubano situado en puestos clave del gobierno, ajeno a las posiciones favorables al fin del bloqueo que se encuentran en amplios sectores de la nación norteña (Minrex, 2019). Por tanto, el Título III de la Ley Helms-Burton fue activado en abril de 2019. Se evidencia que las demandas al amparo de este título han reforzado la aplicación del bloqueo y sus efectos extraterritoriales.

Como se puede apreciar, esta ley descansa sobre el argumento de que las nacionalizaciones y confiscaciones llevadas a cabo en Cuba tras el triunfo revolucionario fueron ilegítimas (Aguilar, y otros, 2000). Sin embargo, un análisis de la legalidad de las nacionalizaciones y confiscaciones permite desmontar este argumento. Por tanto, se puede afirmar que las nacionalizaciones y confiscaciones en Cuba se llevaron a cabo amparadas por leyes, con estricto apego a la Constitución y en conformidad con el Derecho Internacional.

Legalidad de las nacionalizaciones y confiscaciones en Cuba: desmontando el argumento sobre el cual descansa el Título III de la Ley Helms-Burton

Antes de analizar la legalidad de las nacionalizaciones y confiscaciones llevadas a cabo por el gobierno revolucionario, se hace necesario plantear que una de las problemáticas teóricas que suscita este tema desde el punto de vista histórico es la selección de un período para enmarcar el análisis. La mayoría de las fuentes consultadas se refieren a las nacionalizaciones como un proceso llevado a cabo en el año 1960. Sin embargo, la primera medida considerada como de nacionalización fue la Ley de Reforma Agraria, aplicada en mayo de 1959 (Aguilar, y otros, 2000). Asimismo, en 1961, se decretó la nacionalización mediante confiscación a favor del Estado cubano, de todos los bienes muebles, inmuebles o de otra clase, derechos, acciones y valores de cualquier tipo de las personas que abandonen definitivamente el país (Ministerio de Justicia, 2003). En 1962, se nacionalizaron empresas comerciales privadas y sus establecimientos, almacenes, depósitos, bienes y derechos. Luego, en 1963, se decretó la Segunda Ley de Reforma Agraria.

Si bien la mayor parte del proceso nacionalizador tuvo lugar en el año 1960, este continuó durante un período mayor de tiempo. El respaldo por leyes, el apego a la Constitución y el respeto al Derecho Internacional fueron constantes en cada una de las nacionalizaciones realizadas en Cuba. Es por ello, que para el presente análisis se tomará como referencia el período 1959-1963.

Por otra parte, se estudiará también la legalidad de las confiscaciones realizadas por el gobierno revolucionario en este marco temporal, puesto que las mismas han sido objeto de tergiversación por parte del gobierno estadounidense al intentar imputar la legitimidad de nuestro proceso nacionalizador.

Para ello, es necesario conocer el fundamento legal del proceso de transformación de la propiedad en Cuba. El marco jurídico de las confiscaciones y nacionalizaciones cubanas demuestra la legalidad de las acciones reivindicadoras patrimoniales que emprendió el Gobierno Revolucionario en beneficio del pueblo, pues este no fue un proceso anárquico (Miranda Bravo, 2003). Además, al establecer la distinción entre confiscación y nacionalización, se aprecia que se trata de dos instituciones diferentes.

“La confiscación es derivada y accesoria a un delito, en que el comisor debe responder con sus bienes”, por lo cual no lleva aparejada una compensación. A partir de enero de 1959, en nuestro país, se declararon por ley, los actos confiscatorios a malversadores del patrimonio del Estado, a torturadores, a personeros de la tiranía de Batista que esquilmaron el erario público y dejaron al pueblo en la miseria. El proceso de confiscación para recuperar los bienes malversados comenzó antes que las nacionalizaciones. Así lo demuestran la Ley No. 78 del 13 de febrero de 1959 y la Ley No.151 del 17 de marzo de 1959 (Miranda Bravo, 2003).

De esta forma, el Consejo de Ministros, haciendo uso de las facultades que le concedía la Ley Fundamental de la República de 1959, dispuso la confiscación y consecuente adjudicación por el Estado de los bienes de reconocidos autores de múltiples transgresiones legales. Por tanto, cuando la Ley Helms-Burton se refiere al tráfico con propiedades confiscadas por el gobierno cubano, salvaguarda a los delincuentes, cuyos bienes fueron confiscados por ser sujetos de delitos.

Por su parte, la nacionalización es una medida económico-social y como tal conlleva una compensación apropiada, según las leyes y circunstancias del país nacionalizador. La Doctora Miranda Bravo (2003) define el proceso de nacionalización como “un acto de reivindicación económica social, por causas de interés nacional, de beneficio popular” que “lleva aparejada, como establece la constitución, una propia indemnización” (pág. 11).

El gobierno estadounidense se refiere a las nacionalizaciones en Cuba como un proceso de confiscación, lo cual es incorrecto. Se deben analizar las figuras jurídicas de acuerdo con la ley del Estado que la promulga dentro de su sistema legal. Resulta “mal intencionado confundir la confiscación con la nacionalización al referirse a la ley cubana que distingue clara y precisamente el acto legal de nacionalización del acto legal de confiscación” (Miranda Bravo, 2003, 12).

Las nacionalizaciones y confiscaciones se llevaron a cabo conforme a disposiciones de Derecho Interno Estatal cubano, emanadas del proceso revolucionario y establecidas con anterioridad a los actos expropiatorios. Estas estuvieron amparadas por la Ley Fundamental de la República de 1959, la cual retoma muchos de los principios esenciales de la Constitución de 1940. Su Artículo 24 respeta la concepción tradicional de la propiedad privada consagrado en el texto constitucional anterior, al tiempo que establece que solo se autoriza la confiscación en casos excepcionales. Se enfatiza que “ninguna otra persona natural o jurídica podrá ser privada de su propiedad si no es por autoridad judicial competente, por causa justificada de utilidad pública o de interés social” (República de Cuba, 1959, 5) y que siempre se realizará el pago de la correspondiente indemnización, por lo cual este Artículo sirve de fundamento al proceso nacionalizador.

Las leyes que estipulan las nacionalizaciones por parte del gobierno cubano, las cuales contaron con un amplio respaldo popular, obedecían a una necesidad dictada por los requerimientos del desarrollo económico y social del país. Estas establecían la compensación del valor por los bienes nacionalizados, así como el período y condiciones en que se efectuaría la compensación y la provisión de los medios financieros necesarios para materializarla.

El proceso nacionalizador incluyó propiedades de nacionales cubanos y extranjeros. Por este motivo, el argumento esgrimido por Estados Unidos de que las nacionalizaciones fueron discriminatorias resulta incongruente con la realidad. Exceptuando a la nación norteña, el resto de los países cuyas propiedades estaban involucradas en el proceso, mantuvieron una posición de respeto frente a la decisión soberana de Cuba y entablaron negociaciones con nuestras autoridades para la compensación de sus nacionales por las propiedades que estos tenían en la Isla (Aguilar, 2008). El procedimiento legalmente establecido se efectuó a través de la celebración de Acuerdos Globales de Compensación, que Estados Unidos se negó a considerar.

La Primera Ley de Reforma Agraria y la Ley No.851 del 6 de julio de 1960 tuvieron una importante incidencia en la nacionalización de las propiedades estadounidenses.

La Ley de Reforma Agraria del 17 de mayo de 1959 reconoce el derecho constitucional de indemnización y establece el pago mediante Bonos de Reforma Agraria, redimibles en 20 años, con un interés anual no mayor al 4.5% (Aguilar, 2008). Se considera que dicha ley constituye un ejemplo de la hibridez de los procesos en el devenir de la Revolución, pues se trataba de una decisión de profundo contenido popular y de justicia social que proscribía el latifundio, que pone de manifiesto el principio de indemnización intrínseco a las nacionalizaciones, así como el principio de la aplicación mediante un proceso legal de expropiación forzosa por causa de utilidad pública (Aguilar, y otros, 2000).

Al proscribir el latifundio, se afectaban, inevitablemente, los intereses norteamericanos. Por ello, desde la promulgación de esta ley, las autoridades cubanas informaron su disposición de examinar conjuntamente con su contraparte de Washington, en un clima de igualdad y respeto mutuo, el tema de la indemnización a los nacionales estadounidenses, siempre y cuando ese gobierno se abstuviera de tomar cualquier medida unilateral que pudiera afectar el desarrollo de las negociaciones. Sin embargo, Estados Unidos aumentó las tensiones y la hostilidad hacia Cuba.

En este contexto, la Ley No. 851 de 1960, en conformidad con el Artículo 24 de la Ley Fundamental de la República de 1959, autoriza a la nacionalización de las propiedades de las principales empresas estadounidenses, al tiempo que considera la compensación de los bienes afectados, a pesar de la agresión económica llevada a cabo por Estados Unidos contra la Isla. Los términos y el período de tiempo establecidos en la ley cubana para efectuar las compensaciones de las propiedades de la nación norteña se correspondían con la práctica internacional y estaban en consonancia con la situación económica del país. Se tomaron en cuenta las cuotas asignadas a Cuba y los precios ejecutados con anterioridad para determinar la cifra de exportaciones azucareras, a partir de la cual se destinarían los ingresos para engrosar el fondo dedicado al pago de las indemnizaciones. La fórmula partía del presupuesto de la continuidad de las exportaciones de uno de nuestros principales productos al mercado norteamericano.

Sin embargo, Estados Unidos no aceptó el desarrollo de negociaciones. Mientras exigía la pronta indemnización del valor de las propiedades, interrumpía el comercio con la Isla. Con ello, el gobierno de esa nación eliminó la única posibilidad con que nuestro país contaba para compensar a los ciudadanos norteamericanos tras la expropiación de sus bienes. La actitud asumida por Washington de cancelar la cuota azucarera cubana e imponer el bloqueo a Cuba, fue lo que impidió a los nacionales estadounidenses recibir la indemnización por las propiedades nacionalizadas y no la supuesta ausencia de voluntad por la parte cubana de llevar a cabo el proceso, como ha sido difundido por Estados Unidos para manipular la opinión internacional.

De esta forma, queda inconclusa la última fase de la expropiación, que recoge el pago de la indemnización en el caso de los bienes que eran propiedad de norteamericanos, a pesar de la voluntad del Estado cubano, expresada mediante oferta concreta, de ofrecer el pago. Por tanto, no es válido alegar, que las nacionalizaciones cubanas no fueron realizadas en consonancia con el Derecho Internacional porque los ciudadanos estadounidenses no han cobrado la indemnización, cuando ello le fue impedido por la administración norteña y utilizado como instrumento en su política de agresión a Cuba (Miranda Bravo, 2003).

Un análisis de la norma internacionalmente reconocida demuestra que las confiscaciones y nacionalizaciones en Cuba se llevaron a cabo de conformidad con el Derecho Internacional, sobre la base de los principios de soberanía y autodeterminación de los pueblos recogidos en la Carta de las Naciones Unidas.

Otro de los principios establecidos por el Derecho Internacional es el de la autodeterminación económica. Este surgió en los años 50 del siglo pasado y quedó plasmado en la Resolución 626 (VIII) de diciembre de 1952. Plantea que los pueblos podrán disponer libremente de su riqueza natural y recursos para la consecución de sus fines, sin restricciones. Asimismo, señala que ningún pueblo puede ser desposeído de sus medios de existencia (Asamblea General ONU, 1952). El derecho de autodeterminación económica fue posteriormente desarrollado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el marco de su XVIII período de sesiones, cuando aprobó la Resolución 1803, Soberanía Permanente sobre los Recursos Naturales.

Luego, la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados (Resolución 3281 de diciembre de 1974) recogió el derecho a nacionalizar, expropiar o transferir propiedad de bienes extranjeros en el ejercicio pleno, por el Estado, de su soberanía sobre sus riquezas, al aplicar las leyes y reglamentos del Estado expropiante. Esta plantea en su artículo 2 que todo Estado “que adopte esas medidas, deberá pagar una compensación apropiada, teniendo en cuenta sus leyes y reglamentos aplicables y todas las circunstancias que el Estado considere pertinentes”. (Asamblea General ONU, 1974, 5).

De igual forma se expresa que, en caso de controversia, esta será resuelta conforme a la ley nacional del Estado que nacionaliza y por sus tribunales, a menos que “los Estados interesados acuerden libre y mutuamente que se recurran a otros medios pacíficos sobre la base de la igualdad soberana (…) de acuerdo con el principio de libre elección de los medios" (Asamblea General ONU, 1974, 5).

Ello ratifica que, según el Derecho Internacional, la ley nacional constituye el soporte del proceso de nacionalización. De esta forma, se reafirma el carácter violatorio del Derecho Internacional de la Ley Helms-Burton, por lo que sus postulados no proceden. Resulta ilegal llevar a cabo un acto judicial en tribunales fuera del territorio del Estado nacionalizador. El Título III de la ley en cuestión desconoce el derecho internacionalmente reconocido a nacionalizar de los Estados y rechaza la legitimidad de las nacionalizaciones efectuadas en nuestro país.

A partir del Título III de la Ley Helms-Burton, el Congreso de Estados Unidos ha asumido funciones judiciales en un hecho sin precedentes en la historia de ese país, con el fin de decretar unilateralmente que las expropiaciones cubanas fueron ilegales sobre la base de que las propiedades en conflicto fueron supuestamente robadas. Así, reconoce como vigente el derecho de titulares a aquellos ciudadanos estadounidenses al momento de la expropiación o a los cubanos que abandonaron el país y adquirieron posteriormente la ciudadanía, que en aquel entonces eran dueños de las propiedades o descienden de estos.

Con esa decisión, el órgano legislativo ignora la nota diplomática del 12 de junio de 1959 enviada a Cuba por el gobierno estadounidense en la que se reconoce como válido el derecho de expropiar que tienen los Estados. En cambio, califica este proceso como un acto ilícito y exige la comparecencia ante sus tribunales federales de aquellos que “trafiquen” con dichas propiedades (Álvarez Guerra & Pino Rivero, 2013).

Aunque el reconocimiento por parte de un Estado extranjero no constituye una condicionante para determinar la legitimidad de un proceso de nacionalizaciones, resulta interesante conocer que esa nota diplomática no es el único registro que se tiene de la valoración por parte de Estados Unidos del derecho de un Estado a realizar expropiaciones. En un caso sin precedentes conocido como Banco Nacional de Cuba vs. Sabbatino, el Tribunal Supremo de Justicia de Estados Unidos dictó, en marzo de 1964, que los tribunales de ese país deben reconocer la validez de las nacionalizaciones realizadas por el Gobierno Revolucionario. La sentencia determinó que las decisiones de un gobierno extranjero no pueden ser válidamente juzgadas por cortes norteamericanas, aún siendo violatorias del Derecho Internacional, y que, específicamente en este caso, los actos del Gobierno no eran violatorios del Derecho Internacional (Xiqués Cutiño, 2019). Con ello se creó un precedente judicial que reafirma que lo estipulado por el Título III de la Ley Helms-Burton es improcedente, incluso dentro de la legislación nacional estadounidense.

La promulgación de esta ley extraterritorial no tiene sustento de conformidad con el derecho estadounidense y el Derecho Internacional, puesto que los actos que se pretenden sancionar tienen lugar en territorio cubano, los bienes del supuesto tráfico fueron debidamente nacionalizados y no existe conexión entre el extranjero que se pretende demandar y el territorio de Estados Unidos.

Como se ha expresado, un principio básico en el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales exige que los Estados extranjeros acepten la ley del territorio donde se encuentren los bienes en controversia. Al desconocer la legitimidad de nuestro proceso nacionalizador, el Congreso y la Corte Suprema de Estados Unidos han rechazado la posibilidad de que antiguos propietarios de bienes nacionalizados entablen acciones en sus tribunales, a menos que ese bien fuese trasladado a Estados Unidos. Además, el derecho estadounidense plantea que esas demandas solo podrían entablarse ante los tribunales si el reclamante fuera ciudadano de ese país al momento de la nacionalización y dicha nacionalización violara el Derecho Internacional y como consecuencia de ello se causasen daños a ciudadanos extranjeros.

CONCLUSIONES

La esencia del conflicto entre Estados Unidos y Cuba se manifiesta en la dicotomía dominación vs. soberanía. El bloqueo económico, comercial y financiero impuesto contra la Isla representa uno de los principales obstáculos para la normalización de las relaciones entre ambos países. Fue codificado por la Ley Helms-Burton, la cual constituye una herramienta más en los esfuerzos de Estados Unidos por derrotar a la Revolución Cubana.

La activación de su Título III, luego de 23 años siendo continuamente suspendido, demuestra el recrudecimiento de esta política hostil. Su aplicación descansa sobre un argumento sin fundamento, fácilmente desmontado a partir del análisis de la legalidad de las nacionalizaciones y confiscaciones llevadas a cabo en Cuba tras el triunfo revolucionario. Este tema resulta esencial en el desarrollo de las relaciones bilaterales.

Finalmente, el marco jurídico de las acciones reivindicadores patrimoniales desarrolladas por el Gobierno Revolucionario, en el período 1959-1963, demuestra que este proceso se condujo amparado por leyes, con estricto apego a la Constitución y en conformidad con el Derecho Internacional. Asimismo, los postulados recogidos en ese apartado de la Ley Helms-Burton evidencian el carácter violatorio del Derecho Internacional de esta legislación con marcada aplicación extraterritorial.

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