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Main limitations of the Obama Administration’s policy towards Cuba from December 17, 2014 to January 20, 2017
Lic. Denysse Flora Fundora Agrelo
Licenciada en Relaciones Internacionales en el Instituto Superior de Relaciones Internacionales Raúl Roa García. Funcionaria de la Embajada de Cuba ante Estados Unidos. Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba. e-mail: denyssefundora@gmail.com. ORCID iD: 0000- 0002-0976-3368
Recibido: 1 de junio de 2020 Aprobado: 15 de junio de 2020
A lo que se ha de estar no es a la forma de las cosas sino a su espíritu. Lo real es lo que importa, no lo aparente. En la política, lo real es lo que no se ve. La política es el arte […] de salvar al país de la enemistad abierta o la amistad codiciosa de los demás pueblos. A todo convite entre pueblos hay que buscarle las razones ocultas. Ningún pueblo hace nada contra su interés […].
José Martí en “La Conferencia Monetaria de las Repúblicas de América” (1891)
Volver la mirada a la historia es un ejercicio nece- sario para atinar en decisiones futuras. Este artículo se propone indagar en uno de los eventos más trascendentales de las últimas décadas: el proceso hacia la normalización de las relaciones bilatera- les entre Estados Unidos y Cuba, iniciado el 17 de diciembre de 2014, particularmente una de sus aris- tas menos abordadas: las limitaciones de la estrate- gia implementada por Estados Unidos.
Pero antes de continuar es importante, a los efectos de este artículo, que por normalización de las relaciones bilaterales entendemos el conjunto de fases en que se estructuran las negociaciones entre dos países, con el propósito de mejorar las relaciones bilaterales sobre la base de acuerdos mutuamente ventajosos. Se trata de un escenario que pretende facilitar el desarrollo de las relaciones bilaterales, a partir de una negociación integradora que busca maximizar el beneficio para ambas par- tes a largo plazo.
En un proceso hacia la normalización es indis- pensable la existencia de relaciones diplomáticas, el respeto por las normas y principios del Derecho Internacional, el reconocimiento de intereses comu- nes, la detección de puntos mínimos aceptables para cada país, la igualdad de condiciones de los negociantes, el predominio de los espacios de coo- peración sobre los diferendos, el arreglo pacífico de controversias sin que suponga concesiones vejato- rias para ninguna de las partes, la eliminación de los instrumentos punitivos unilaterales, así como la capacidad y voluntad de ambas partes de com- prometerse con lo pactado. Para el caso de Cuba
nuestras políticas son vistas como legítimas a los ojos de otros, nuestro ‘poder blando’ aumenta” (Nye, 2004: X).
La Administración Obama implementó la Doctrina del Poder Inteligente para contrarrestar la coyuntura desfavorable que heredó a nivel internacional, regio- nal y bilateral.
En relación con la categoría intercambios “pue- blo a pueblo”, apreciamos que se trata de “[…] lograr el apoyo de ciudadanos extranjeros a los intereses de política exterior de Estados Unidos a través de la interacción directa con elementos de la sociedad civil estadounidense. Cuando el gobierno del país
y Estados Unidos, cuyos vínculos han sido antagó-
objetivo es considerado ‘hostil,’
los intercambios
nicos –fundamentalmente desde 1959–, la normali- zación plena sería inviable mientras se cuestione la esencia misma de sus respectivas políticas exterio- res: soberanía y hegemonía.
Por otra parte, a partir de una adecuación de la teoría de Antonio Gramsci sobre la hegemonía de clase, con el fin de aplicarla al contexto de las relaciones internacionales, se entenderá como hegemonía la forma más sofisticada de dominación ideológica, ético-política, militar y económica que ejerce una superpotencia. La hegemonía supone cuotas importantes de aceptación por parte del hegemonizado y en su ejercicio se requiere una combinación equilibrada de fuerza y consenso, sin que la primera supere demasiado a la segunda, sino que más bien aparezca apoyada en esta por el consenso –real o intencionado– de la mayoría, expresado por los órganos de la opinión pública (Gramsci, 1981 y 1999).
Sobre el concepto de poder inteligente utilizado en la investigación, hay que tener en consideración que el mismo no es ni duro ni blando: es la combi- nación hábil de ambos. El poder inteligente significa desarrollar una estrategia integrada, una base de recursos y un conjunto de herramientas para lograr los objetivos estadounidenses, aprovechando tanto el poder duro como el blando. Es un enfoque que subraya la necesidad de un ejército fuerte, pero también invierte fuertemente en alianzas, asociacio- nes e instituciones a todos los niveles para expandir la influencia estadounidense y establecer la legitimi- dad de la acción estadounidense” (Center for Strate- gic and International Studies, 2007: 7). El soft power o “poder blando”: “Es la habilidad de obtener lo que quieres, a través de la atracción en vez de la coer- ción o pagos. Surge del atractivo de la cultura, las ideas políticas y las políticas de un país. Cuando
suelen formar parte de una estrategia mayor de sub- versión, encaminada a debilitar el apoyo popular a dicho gobierno y en última instancia a reemplazarlo por uno favorable a los intereses norteamericanos” (Calvo, 2014: 1).
En el artículo no se tiene la intención de señalar responsables del retroceso al que se asiste en la actualidad en las relaciones Estados Unidos-Cuba, ni de desestimar lo logrado, sino de comprender las limitantes que el propio proceso entrañaba para el avance hacia la normalización y que lo hicieron vul- nerable ante un cambio de gobierno. Sin esta pers- pectiva, el acercamiento bilateral solo se entendería a medias, al igual que el desmontaje paulatino que emprendió la Administración de Donald Trump.
Es conocido que, luego del triunfo de la Revolu- ción, hubo varios acercamientos bilaterales1 de los que resultaron progresos significativos. Por ejemplo, durante la presidencia de John F. Kennedy (1961- 1963) se negoció el retorno a Estados Unidos de los presos de la invasión por Playa Girón, mientras que con el gobierno de Richard M. Nixon (1969-1974) se concertó un tratado de cooperación sobre pirate- ría aérea. Además, los gobiernos de ambos países suscribieron acuerdos migratorios en más de una ocasión.
1 Para ampliar sobre el tema véase: Kornbluh, P. and Leo- Grande, W. (2014). Back Channel to Cuba: The Hidden His- tory of Negotiations Between Washington and Havana. The University of North Carolina Press Chapel Hill, y Ramirez Cañedo, E. y Morales Domínguez, E. (2011). De la confron- tación a los intentos de “Normalización”. La Política de los Estados Unidos hacia Cuba. La Habana: Editorial de Cien- cias Socialesa.
De todas las aproximaciones bilaterales, la más conocida y abarcadora hasta 2014 tuvo lugar durante la Administración Carter (1977-1981). En ese periodo se abrieron Secciones de Intereses en las respectivas capitales y se concertaron tratados sobre límites marítimos y pesca. Sin embargo, en el contexto de la Guerra Fría, el conflicto bilateral tenía connotaciones fundamentalmente ideológicas, por lo que las negociaciones quedaron subordinadas a las dinámicas del sistema internacional bipolar.
A diferencia de lo ocurrido hasta entonces, las condiciones existentes en el 2014 propiciaron que el costo político de cambiar el enfoque hacia Cuba fuera menor que el de mantenerlo. El saldo, tras décadas de hostilidad, era negativo para Esta- dos Unidos en todos los escenarios: a lo interno de los dos países y en los ámbitos regional e internacional.
La política exterior de Estados Unidos ha sido esencialmente hegemónica en tanto constituye una necesidad intrínseca al desarrollo de esta nación, fundamentalmente desde el arribo a la fase impe- rialista. Ello responde a que, en el capitalismo monopolista, a la lógica de dominación colonial se le incorporó lo que Vladimir Ilich Lenin llamó la lucha por las fuentes primarias, por la exporta- ción de capital, por las esferas de influencia y por el territorio económico en general (Lenin, 1975). La hegemonía no es, por tanto, una cualidad de la que un gobierno determinado puede decidir sustraerse o no.
La particularidad de la política hacia Cuba reside en que, con el triunfo de la Revolución en 1959, tuvo lugar una crisis de la hegemonía estadounidense en la Isla.2 La política de Washington no varió su contenido entonces, sino que se reajustó para ade- cuarse a un contexto histórico diferente. Por ello el objetivo se trazó en los términos de subvertir el sis- tema político y económico de Cuba, con el propósito de restaurar la dominación, hacerla efectiva y ejer- cer hegemonía, dicho de otro modo, se buscaba un cambio de régimen.
Para la Administración Obama era evidente que
ses de Estados Unidos.3 Por el contrario, fortaleció el apoyo popular al gobierno cubano y contribuyó a consolidar una ideología antiimperialista y de defensa de la soberanía nacional. Con ello la Isla se había sustraído en gran medida de la influencia global de la hegemonía estadounidense. A esto se sumó la existencia de un consenso dentro de Esta- dos Unidos a favor de aplicar un nuevo enfoque que promoviera el acercamiento con Cuba (Atlantic Council, 2014; FIU, 2014).
En este contexto la estrategia más conveniente dentro de la aplicación de la Doctrina del Poder Inte- ligente consistió en privilegiar el soft power o “poder blando”. Este nuevo enfoque, iniciado públicamente el 17 de diciembre de 2014, mantuvo el objetivo de “cambio de régimen”. A diferencia del anterior, que privilegió el enfrentamiento a partir de instrumentos agresivos para lograr un descalabro inmediato, este promovió el acercamiento diplomático como parte de un ajuste táctico, con el que Washington apostó por transformaciones graduales a partir de la aplica- ción de la Doctrina del Poder Inteligente.
La gradualidad del enfoque se hizo evidente en el discurso de la Administración Obama. La Hoja Informativa expedida el propio 17 de diciembre de 2014 por la Casa Blanca explicitó que se trataba de “poner fin a [un] enfoque obsoleto y promover de manera más eficaz la implantación de cambios en Cuba, dentro de un marco acorde con el apoyo de Estados Unidos al pueblo cubano y en consonancia con los intereses de seguridad nacional de Estados Unidos” (White House, 2014).
En su alocución del 17 de diciembre de 2014, Barack Obama aseguró que no esperaba que las modificaciones anunciadas implicaran cambios inmediatos en la sociedad cubana (Obama, 2014), con lo cual reconocía que su apuesta debía rendir frutos a largo plazo. Poco más de un mes después, Roberta Jacobson, Secretaria de Estado Adjunta para Asuntos del Hemisferio Occidental y jefa del equipo de negociación de Estados Unidos en el diá- logo con Cuba, dejó claro que “el fin de ese proceso [hacia la normalización] es el mismo que antes […]. Pero las tácticas, las medidas en implementar esa política tienen que cambiar” (Jacobson, 2015).
este enfoque había fallado en avanzar los intere-
3 Se había producido “un vacío de efectividad, una fatiga en la argumentación de la validez de rendir a Cuba por los mé-
2 La crisis de la hegemonía ocurre, según Antonio Gramsci, cuando se solicita o impone el consenso por la fuerza o por- que tiene lugar una revolución (Gramsci, 1999).
todos más extremos y, sobre todo, en la manera de explicar que el fracaso reiterado traería algún beneficio para los Es- tados Unidos” (Cabañas Rodríguez, 2020).
Los mencionados cambios en el discurso se insertaron en una estrategia comunicativa abarca- dora que incluyó una visita del presidente Obama a la Isla, entre los días 20 y 22 de marzo de 2016, y las actividades que giraron en torno a este acontecimiento.
En el escenario que se inauguró el 17 de diciem- bre de 2014, el gobierno estadounidense dispuso que las transformaciones internas en la sociedad cubana fueran los principales generadores del cam- bio, y no el aislamiento diplomático y el hostiga- miento político-económico. Para lograrlo el gobierno estadounidense identificó dos catalizadores: uno ideológico (incremento del flujo de información y de los intercambios “pueblo a pueblo”) y otro econó- mico (sector privado). El primero debía servir para desmontar la identificación de la sociedad cubana con el proyecto socialista, en favor de una visión más positiva del capitalismo, para lo cual eran fun- cionales las regulaciones referidas a las telecomuni- caciones y los viajes.
El gobierno estadounidense promovió la flexibili- zación de las sanciones contra la Isla por medio de la emisión de cinco paquetes de medidas. Dentro de los tópicos que trataron, los relacionados con las telecomunicaciones y los viajes sobresalieron por su magnitud, pues fueron las únicas esferas en las
que el Ejecutivo agotó sus facultades para obrar en los marcos de la ley. Con ello demostró las amplias prerrogativas con que contaba y el papel protagó- nico que le otorgaba a estas áreas en el marco del nuevo enfoque.
En materia de telecomunicaciones se autorizó la exportación de productos y servicios vinculados al sector, inversiones en infraestructura y finan- ciamientos a través de subsidiarias de entidades financieras estadounidenses en terceros países y también desde Estados Unidos.
El énfasis de estos esfuerzos estuvo en facilitar el acceso de los cubanos a internet en aras de promo- ver un mayor flujo de información en la Isla. La Hoja Informativa del 17 de diciembre de 2014 señaló que Cuba tenía una de las tasas más bajas del mundo de penetración de internet y que el costo de las tele- comunicaciones en la Isla era muy alto, mientras que los servicios que se ofrecían eran extremada- mente limitados (White House, 2014). Este análisis era de interés para la política de Estados Unidos pues, en tales circunstancias, estaba disminuida la capacidad de la Administración Obama de articular el “poder blando” y, por tanto, de influir en la Isla.
La relevancia de potenciar el uso de internet en Cuba parte de la eficiencia de esta herramienta como generadora de consensos. Para los círculos
de poder de Washington, un mayor acceso a inter- net en Cuba equivalía a potenciar la oportunidad agazapada detrás del doble cambio generacional en la Isla: el anunciado en las máximas estructuras políticas y el que sobrevino a lo interno de la socie- dad. Los jóvenes, más receptivos a lo novedoso y con mayores habilidades para asimilar los avances tecnológicos, debían ser los más susceptibles a las consecuencias de una mayor inserción de la Isla en el globalizado sistema de las telecomunicaciones.
En esta lógica de promover la interacción con los valores estadounidenses, también se hizo necesario el contacto directo con el pueblo cubano residente en la Isla. Por ello se concibieron regulaciones des- tinadas a facilitar los trámites de viaje hacia Cuba de las personas naturales sujetas a la jurisdicción de Estados Unidos, así como diversificar los medios de traslado y mejorar las condiciones de estancia.
Cabe destacar que se otorgaron licencias gene- rales para las doce categorías autorizadas, se aprobaron vuelos regulares de aerolíneas estadou- nidenses hacia, desde y dentro de Cuba, y se auto- rizaron los viajes educacionales “pueblo a pueblo” a título individual. Al existir menos restricciones, a los cubanoamericanos que ya viajaban a la Isla se les sumaron 161 233 y 281 706 estadounidenses en 2015 y 2016, respectivamente, para un incremento de 76 % y 208 % con relación a las cifras del 2014 (ONEI, 2017).
Tanto las medidas dirigidas al sector de las tele- comunicaciones como las referidas a los viajes, tuvieron un impacto positivo en la política, la econo- mía y la sociedad cubanas. Sin embargo, estuvieron motivadas por propósitos políticos, pues se encami- naron a promover los intereses de Estados Unidos en la Isla e ir moldeando la aceptación necesaria para ejercer hegemonía desde el “poder blando”.
El fomento de una visión favorable del capita- lismo sería más completo si los beneficios que este último supone fueran constatables más allá de la interacción con los viajeros procedentes de Estados Unidos. Precisamente, ese rol lo debía desempeñar el catalizador económico, o sea, el naciente sector privado en Cuba, por lo que era funcional impulsar su desarrollo.
El sector privado cubano surgió producto de las modificaciones realizadas en la década de los años noventa y como parte de la posterior actualización del modelo económico. A pesar de ser todavía inci- piente, el gobierno estadounidense se propuso auparlo para crear una base económica y social
de oposición al sector estatal, sobre la cual pudiera ejercer una influencia que irradiara al resto de la sociedad. Esto debía ser así, ante la imposibilidad de hacerlo directamente por medio del sector de los negocios de Estados Unidos, sin violar las regula- ciones del bloqueo y las del Estado cubano.
Las medidas promulgadas a estos efectos inclu- yeron la autorización de licencias a determinadas exportaciones y reexportaciones para uso exclusivo del sector privado y la promoción de las importacio- nes en Estados Unidos de productos elaborados por este. Esto se hizo, al tiempo que se denegaban tales operaciones a instituciones que generasen ingresos para el Estado cubano. De esta forma se pretendía minar la autoridad y el poder del gobierno de la Isla, y provocar un fuerte desestímulo a la economía estatal, pilar fundamental del modelo económico socialista.
Se le otorgaron facilidades crediticias o de acceso a microfinanciamiento a los “proyectos humanita- rios”. Dentro de estos, junto con iniciativas en los ámbitos de la salud, la preservación histórica, el medioambiente y la ayuda ante desastres, se inclu- yeron proyectos en materia de construcción dirigi- dos a grupos de la sociedad civil, de desarrollo de la empresa privada, y de promoción de actividades independientes en el sector agrícola. Además, se buscó promover el entrenamiento en materias como iniciativa empresarial y negocios, y periodismo. Todo esto sin consultar al Estado cubano acerca de la pertinencia de los proyectos, ni definir el papel que sus instituciones debían desempeñar en los servicios financieros o su ejecución, de lo cual se desprende la intención subversiva de tales medidas. Como señaló el entonces Secretario de Estado, John Kerry, en el Foro Económico Mundial de Davos, los viajes de ciudadanos estadounidenses a Cuba para profundizar los lazos con el pueblo cubano, el “empoderamiento” del sector privado y las nuevas posibilidades de conectarse con el mundo y acceder a información, ayudarían a promover el cambio en la mentalidad y en el comportamiento (Kerry, 2016).
Al tiempo que la Administración Obama promovió el acercamiento y el compromiso con el gobierno y pueblo cubanos, se mantuvieron instrumentos de presión propios del enfoque anterior, cuya elimi- nación era continuamente reclamada por la parte
cubana: el bloqueo, la política migratoria preferen- cial, los programas subversivos y la presencia militar en territorio cubano.
Las medidas tomadas en el periodo sujeto a aná- lisis modificaron la aplicación de algunos aspectos del bloqueo, lo que se correspondía con el apoyo mayoritario de los estadounidenses a favor de su levantamiento.4 Obama aspiraba a que los progre- sos que arrojaran las regulaciones contribuyeran a allanar el camino en el Congreso para su desmon- taje total (Obama, 2014).
Además de estas medidas también se autorizó que bancos extranjeros y estadounidenses ubica- dos en terceros países proveyeran financiamiento para las exportaciones estadounidenses permitidas, que pudieran realizarse transacciones autorizadas entre Cuba y Estados Unidos en dólares y que se transportara el correo postal entre los dos países, al menos, por medio de compañías estadounidenses. Asimismo, se permitió desbloquear y recuperar las propiedades bloqueadas en Estados Unidos perte- necientes a cubanos residentes en un tercer país.
Las brechas, aunque importantes, fueron insu- ficientes: continuaron prohibidas las inversiones y créditos estadounidenses en la Isla y la creación de empresas mixtas –salvo que se emitieran licencias específicas– y no se ampliaron las exportaciones de Estados Unidos a los sectores clave de la eco- nomía cubana. Este desestímulo a las inversiones, la prohibición de comerciar con propiedades nacio- nalizadas por el gobierno cubano, sumado a las complejidades que entraña el entramado legal del bloqueo, obstaculizaron las posibilidades de promo- ver negocios entre entidades de los dos países.
El presidente Obama llamó numerosas veces al Congreso a levantar el bloqueo, tildándolo de obsoleto y mostró voluntad política al promover los paquetes de medidas. Sin embargo, no agotó sus prerrogativas presidenciales, por ejemplo, el Ejecu- tivo pudo haber autorizado que personas naturales o jurídicas realizaran inversiones en Cuba, pero solo lo hizo para el sector de las telecomunicaciones, tema en el que, junto con los viajes, el Presidente agotó su capacidad de acción en los marcos de la ley. De esta forma no solo se manifestó la impor- tancia que la Administración otorgó a estos tópicos en el marco del acercamiento con Cuba, sino que demostró que, por la propia esencia de la política,
4 En 2015, el 72 % de los estadounidenses favorecía el levan- tamiento del bloqueo (Poushter, 2015).
el cuestionamiento a la aplicación del bloqueo era, necesariamente, parcial.
Además, el efecto disuasivo de la aplicación del bloqueo durante décadas provocó que, incluso luego de aprobadas las nuevas medidas para facilitar los trámites con Cuba, muchas entidades se cohibie- ran de firmar contratos, e impactó negativamente en la calidad de los acuerdos que lograron concre- tarse. Esto se constató claramente en el ámbito de las finanzas, como señala el académico estadouni- dense William Leogrande:
Si los fondos no pueden ser fácilmente transferi- bles entre Cuba y Estados Unidos, los negocios no tendrán importancia. Aunque las regulacio- nes estadounidenses permiten la transferencia de fondos para aquellas actividades autoriza- das bajo licencia, las empresas y los bancos se muestran aterrorizadas por la posibilidad de vio- lar, inadvertidamente, algunas de las normas y ser penalizadas con enormes multas (Leogrande, 2017: 42).
Precisamente, en el periodo se aplicó más de una decena de multas a entidades por concepto de per- secución financiera. La particularidad radicó en que todas fueron por acciones previas al 17 de diciem- bre de 2014 y, por tanto, a las flexibilizaciones. Estas sanciones relanzaron a la luz pública la vigencia del bloqueo y sus consecuencias impactaron en dos direcciones: enviaron un mensaje intimidatorio a las entidades bancarias e hicieron tambalear la aparien- cia conciliatoria del nuevo enfoque de política, con lo cual avivaron la desconfianza de la parte cubana. El efecto acumulativo también retrasó el res- tablecimiento de los servicios bancarios a la Sec- ción de Intereses de Cuba en Washington (SICW),5 pues ningún banco quiso asumir el riesgo. Estos eran necesarios para el normal funcionamiento de la futura embajada y de los servicios consulares. Solo dos meses antes de la reapertura de la misión diplomática, el 21 de mayo de 2015, la Sección de Intereses de Cuba en Washington pudo utilizar nue- vamente los servicios bancarios a través del Stone-
gate Bank en la Florida.
Por otro lado, aun cuando se levantó la prohibi- ción del uso del dólar en transacciones internacio-
5 En el año 2013, el Banco M&T anunció que no ofrecería más servicios a las misiones diplomáticas de Cuba en Was- hington y Nueva York, lo que provocó el cierre parcial de los servicios consulares.
nales que incluyeran a Cuba, no se pudo realizar ninguna operación de peso (Rodríguez, 2016).
La política migratoria preferencial6 de Estados Uni- dos ha sido otro instrumento utilizado para socavar el proyecto revolucionario,7 por lo que su mantenimiento obstaculizaba el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales. Dos de sus pilares: la Polí- tica de Pies Secos-Pies Mojados y el Programa de Parole para Médicos Cubanos, se derogaron el 12 de enero de 2017, lo que constituyó uno de los éxitos del nuevo enfoque. Sin embargo, este anuncio ocurrió solo una semana antes del fin de la Administración, a pesar de ser una potestad del Ejecutivo.
Existían acuerdos vigentes y conversaciones periódicas, lo cual era un sustantivo paso de avance en comparación con el resto de los temas. Por otro lado, el aliento a la emigración ilegal cubana entraba en contradicción con la política inmigratoria que manejó su Administración, caracterizada por las restricciones, la selectividad y el incremento de los controles en las fronteras (González, 2018, Comuni- cación personal).
La demora pudo deberse al apoyo mayoritario con que contaban tanto la Ley de Ajuste Cubano como la Política de Pies Secos-Pies Mojados den- tro de la comunidad cubanoamericana residente en Miami. De hecho, en 2014, el 86 % de sus miembros apoyaba el mantenimiento de la primera y el 63 % el de la segunda (FIU, 2014). Derogar la Política antes pudiese haber sido perjudicial para el candidato Demócrata que aspirara a la presidencia.
Como regularidad, los presidentes estadouni- denses trasladan para un segundo mandato las decisiones de política interna o exterior que pue- dan ser controvertidas o que generen rechazo del partido opuesto. Durante los últimos meses del gobierno de Obama había alguna certeza de que podía haber una continuidad Demócrata con Hillary Clinton y, por tanto, varios temas de la agenda bila- teral con Cuba podrían seguirse negociando. Al ser
6 “[…] lo excepcional de la política migratoria norteamericana respecto a Cuba ha sido la concesión de ‘asilo automático’ a todo cubano que arriba a su país, gracias a lo cual los inmigrantes cubanos no pueden ser deportados, aun en los
derrotada en las urnas la señora Clinton, continuó el proceso en los asuntos en los que había adelantos y se firmaron memorandos incluso en los últimos días del gobierno Obama, sin embargo, otros no llega- ron a feliz término (Cabañas, 2020, Comunicación personal).
Además, Obama pudo pretender utilizar estos instrumentos como moneda de cambio en el pro- ceso de las negociaciones, pues eran reclamos históricos del gobierno cubano (Arboleya, 2018, Comunicación personal).
Otra vía para la instrumentación del nuevo enfoque continuó siendo la subversión políti- co-ideológica, particularmente, tres de sus aristas fundamentales: el fomento de una contrarrevolución interna, los programas de promoción de democracia y los intercambios “pueblo a pueblo”.
Se mantuvo la lógica del Carril II.8 Con ese fin con- tinuó la emisión de fondos millonarios destinados a la subversión para los años fiscales 2015 y 2016, así como para el financiamiento de las transmisiones de Radio y TV Martí. Estas estaciones, a pesar de su poca audiencia, continuaron transmitiendo con un discurso propio de los sectores más radicales de la comunidad cubanoamericana. En febrero de 2016 la supervisión de ambas pasó a ser responsabilidad de una empresa privada, con el posible propósito de evadir la responsabilidad gubernamental sobre estas transmisiones (Brenner y Scribner, 2017).
Asimismo, continuó el financiamiento de pro- gramas a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y el Departamento de Estado sin consultar con los canales oficiales. El 17 de marzo de 2015, Alfonso Lenhardt, administra- dor interino de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo, durante una audiencia en el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Represen- tantes, explicó que esta organización estaba com- prometida con programas para la democracia, la sociedad civil y medios de comunicación indepen- diente en Cuba, aunque no contara con la aproba- ción del gobierno de la Isla (U.S. Congress, 2015a). Al respecto, los académicos Philip Brenner y
Colleen Scribner consideran que:
casos en los que violen la ley o no cumplan los requisitos
establecidos para optar por la residencia en Estados Uni- dos” (Arboleya, 2015: 28).
7 Las sucesivas Administraciones estadounidenses alenta- ron la emigración ilegal cubana y la politización de los flujos migratorios provenientes de la Isla, de forma tal que esta funcionaba como complemento a la asfixia económica y a la desestabilización interna por medio de la subversión.
8 El Carril II fue una vía alternativa al recrudecimiento de las sanciones con el propósito de “cambio de régimen”, a partir de la articulación de métodos aparentemente nobles y un mayor apoyo financiero a los grupos contrarrevolucionarios, para incrementar la influencia de Estados Unidos sobre la Isla. Se ha implementado al amparo de la sección 6004 de la Ley Torricelli.
En la misma medida en que los funcionarios esta- dounidenses explican, de forma correcta, que la Ley Helms-Burton exige la implementación de los programas de “promoción de la democracia” en Cuba, el Departamento de Estado es relativa- mente libre para determinar la naturaleza de esos programas. Pudieran consultar con el gobierno cubano, como lo hacen en otros países, acerca de la forma para gastar ese dinero (Brenner y Scribner, 2017: 456).
Esto, sin embargo, era inviable, pues conculcaría la propia esencia hegemónica de la política.
A los métodos tradicionales de subversión se incorporaron las becas financiadas por el gobierno estadounidense, por ejemplo, la organización World Learning, asociada a la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo y al Departamento de Estado de Estados Unidos, anunció en el año 2015 el Programa de Verano para la Juventud Cubana. Este proyecto desconoció a las instituciones oficiales de la Isla y pretendió formar líderes capaces de promover cam- bios internos (Figueredo, Garaycoa y Ramón, 2016). Además, en el periodo se apostó por una “disiden- cia” más vinculada a las tecnologías de la informa- ción y las comunicaciones, como en el caso de los blogueros; se hicieron campañas acerca del uso de
internet y se dispuso una serie de proyectos basa- dos en la mensajería celular y las redes sociales.
La devolución del territorio ilegalmente ocupado en Guantánamo, si bien continuó siendo un reclamo de la parte cubana, al parecer no fue un tema pre- sente en la mesa de negociaciones por el rechazo expreso de Washington a dialogar al respecto. El gobierno estadounidense decía reconocer la sobe- ranía cubana sobre el área, pero planteaba que su tenencia es legal en virtud del Tratado de 1934. Al respecto, John Kerry declaró durante una conferen- cia de prensa junto a su homólogo cubano: “[…] esta vez no hay ningún tipo de discusión ni de intención de parte nuestra de alterar el tratado con respecto al arriendo; pero nosotros sabemos y entendemos que Cuba tiene sentimientos fuertes al respecto” (Kerry y Rodríguez, 2015).
El gobierno estadounidense insistió en el valor operacional del enclave. El 12 de marzo de 2015, el entonces Jefe del Comando Sur, General John Kelly, declaró que la Base Naval de Guantánamo era una instalación tremendamente útil para Esta- dos Unidos y señaló su funcionalidad en escenarios de migraciones masivas (Kelly, 2015). Poco más de un año después, el Departamento de Defensa ela- boró un reporte sobre la utilización y la importancia estratégica de la Base, en el que se asegura que
La familia Obama realizó una visita a Cuba entre los días 20 y 22 de marzo de 2016. Foto: Joe Raedle/Getty Images
su existencia constituye una oportunidad única para que el gobierno estadounidense pueda garantizar la seguridad regional. Este documento concluyó que los argumentos para mantener la presencia esta- dounidense y la actual infraestructura en la Base Naval de Guantánamo están bien sustentados por el contexto histórico, razones estratégicas y por una misión continua de apoyo que extiende el alcance, la capacidad y la viabilidad operativa en una región que consideran crítica para sus intereses (U.S. Department of Defense, 2016).
La Administración solo se pronunció acerca de cerrar el centro de reclusión heredado de la presi- dencia de George W. Bush y fuertemente criticado por la opinión pública internacional por amparar violaciones contra los Derechos Humanos. En este sentido, Obama promovió el diálogo en el Congreso, pero solo como interés de política interna y en res- puesta a sus promesas de campaña desde 2008.
Finalmente, durante el 114 Congreso hubo inicia- tivas legislativas encaminadas a mantener la pre- sencia estadounidense en la provincia del Oriente cubano, como fue el caso de la Ley para la Protec- ción de la Estación Naval de la Bahía de Guantá- namo (H.R.654), que le debía impedir al Presidente la modificación, terminación, abandono o transferen- cia del arrendamiento al gobierno cubano, a menos que se lo notificara previamente al Congreso y este promulgara una ley que autorizara esa acción. Si bien esta iniciativa no prosperó, en las Leyes de Gastos para la Defensa Nacional para los años fiscales 2016 y 2017 sí se incluyó, por primera vez durante la Admi- nistración Obama, la prohibición del uso de fondos para el cierre o la devolución de la Base Naval en Guantánamo (U.S. Congress, 2015b y 2016).
Dentro de los temas sobre los que la Adminis- tración Obama estuvo dispuesta a debatir, algunos generaban contradicciones para sus propios intere- ses –como el bloqueo–, pero su eliminación reque- ría transformaciones legislativas de peso; para esto se hacía necesaria la colaboración entre el Capitolio y la Casa Blanca, así como entre los congresistas de los dos partidos; no obstante, el ambiente era desfavorable.
Durante el periodo, Obama continuó llamando a realizar esfuerzos bipartidistas tanto en política interna como exterior (Obama, 2015 y 2016), sin
embargo, el Legislativo Federal era reflejo de la pola- rización ideológica y política que estaba teniendo lugar en la sociedad estadounidense desde inicios de siglo. Adicionalmente, en enero de 2015 el Capito- lio pasó a ser dominado por el Partido Republicano en ambas cámaras, lo cual tuvo una connotación especial pues dentro de este se habían consolidado posiciones ultraconservadoras caracterizadas por privilegiar enfoques ideológicos.
La plataforma Republicana de 2016 no solo repro- chó lo que llamó “abuso del poder presidencial”, sino que apoyó la continuidad del bloqueo, de las accio- nes subversivas y el mantenimiento de Radio y TV Martí (GOP, 2016), en contraste con los propósitos de la Administración.
Por su parte, los legisladores cubanoamerica- nos, con puestos clave en el Congreso, continua- ron obstaculizando los proyectos de ley que debían impulsar el acercamiento con Cuba, al tiempo que introdujeron enmiendas que buscaban consolidar el enfoque anterior (Kopetski, 2017).
A pesar de la creación de nuevas coaliciones y el fortalecimiento de alianzas proacercamiento con Cuba en el seno del Congreso, después del 17 de diciembre de 2014, la conjunción de tantas contradic- ciones frenó la necesaria cooperación entre las ramas ejecutiva y legislativa y entre los dos partidos. No solo no se aprobaron acciones legislativas sustantivas, sino que se obstruyó la designación de un embajador para la misión diplomática en La Habana y se retrasó durante meses el nombramiento de Roberta Jacob- son para dicho cargo en México, por haber estado al frente de la delegación estadounidense que partici- paba en las negociaciones con Cuba.
Luego de los anuncios del 17 de diciembre de 2014, a la Administración solo le restaban dos años para finalizar, y en el segundo de ellos se celebra- rían elecciones presidenciales y legislativas. En el contexto de un año electoral, los esfuerzos partidis- tas se volcaron a asegurar su propio éxito en los comicios. Esto significó, por un lado, que se tomaran pocas decisiones en el Capitolio y, por otro, que los congresistas Republicanos evitaran contribuir con su voto al legado de Obama, para no allanarle el camino a la candidata Demócrata. Esta coyuntura supuso que solo avanzaran los temas más impor- tantes, especialmente, los de política interna, cuyos éxitos tienen un impacto en los votantes. Obvia- mente, Cuba no figuró dentro de ellos.
El entorno adverso prácticamente anuló las posi- bilidades de trabajar en conjunto en pos de un acer-
camiento con la Isla. Sin embargo, la Administración Obama mostró voluntad política no solo para cam- biar el enfoque, sino también para apuntalar los éxi- tos que se iban alcanzando y proyectar nuevos. Por esta razón las acciones con las que Estados Unidos promovió el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales fueron, necesariamente, de carácter ejecutivo.
El anuncio del restablecimiento de las relaciones diplomáticas con Cuba provino del Ejecutivo, así como los paquetes de medidas ya mencionados. Otro impulso importante al proceso negociador fue la emisión de la Directiva Presidencial de Política sobre las relaciones con Cuba (DPP-43), el 14 de octubre de 2016. Este documento evidenció la volun- tad de la Administración de potenciar el compromiso con la Isla, reconoció la soberanía y la autodeter- minación de Cuba, al tiempo que declaró no estar buscando un “cambio de régimen”. Además, trazó la ruta a seguir, pues definió sus objetivos a mediano plazo e instruyó a las ramas del gobierno federal para acometer acciones pertinentes, con el fin de afianzar el avance de las relaciones con la Isla, de tal forma que fuera difícil para su sucesor revertir lo ya logrado. Tras este estímulo, ambos gobiernos adoptaron once nuevos acuerdos –casi el doble– en solo tres meses.
Sin embargo, el hecho de que estas acciones solo pudieran ser ejecutivas limitó la consecución de mayores avances, pues la autoridad presidencial en la conducción de la política hacia Cuba había mermado, particularmente, con la Ley Helms-Bur- ton y la Ley de Reforma a las Sanciones Comer- ciales y Ampliación de las Exportaciones (TSRA). Las disposiciones de la Ley Helms-Burton limitaron sustancialmente las facultades del Ejecutivo en lo relativo a las sanciones contra Cuba, pues este ya no podría suspender o dejar sin efecto las regu- laciones que constituyen el núcleo del bloqueo, o sea, las Regulaciones para el Control de Activos Cubanos (CACR) y las Regulaciones para la Admi- nistración de las Exportaciones (EAR). La Ley de Reforma a las Sanciones Comerciales y Ampliación de las Exportaciones imposibilita que el presidente autorice licencias fuera de las categorías de viaje existentes (U.S. Congress, 2000).
O sea, para lograr mayores avances dentro del nuevo enfoque de política era necesario un con- senso dentro del legislativo, pero las condiciones no eran favorables.
Por otro lado, existe un debate en torno a la com- petencia del Presidente para realizar tales acciones ya que no están explícitas en el texto constitucional. En este sentido, el profesor cubano Rodolfo Dávalos explica:
Acorde a los principios legales establecidos en Estados Unidos, la ausencia de normas claras que limiten la autoridad del presidente confirma el hecho de que este tiene autoridad ilimitada para otorgar licencias, y cualquier cuestión sobre el alcance o la autoridad de este, queda sujeta a las concesiones entre el Ejecutivo y el Congreso, como sucede con los asuntos de política exterior (Dávalos Fernández, 2012: 361).
No obstante, más allá de la polémica jurídica en sí, los debates que suscitaron las acciones ejecuti- vas pudieron contribuir a minar la cooperación entre ambos partidos, así como entre las ramas ejecutiva y legislativa.
Dentro de las vías por las cuales estas acciones pueden ser revocadas o modificadas, se encuentran la decisión judicial y la determinación presidencial. Con respecto a la primera, históricamente las cortes han evitado emitir juicios relativos al alcance y legiti- midad de las facultades del presidente en virtud del artículo II de la Constitución (Valido Alou, 2013). En el caso de la segunda vía, esta implica que con la llegada de un nuevo Presidente a la Casa Blanca se podía revertir en la letra todo lo emprendido por la Administración Obama, lo cual se convierte en una vulnerabilidad significativa.
Como se explicó anteriormente, la mejor forma de apuntalar el proceso hacia la normalización de las relaciones bilaterales era el logro de convenios, fundamentalmente económicos. Sin embargo, la capacidad del sector de los negocios de comprome- terse a realizar una empresa es inversamente pro- porcional a los riesgos que suponen los acuerdos. En este sentido, el hecho de que las acciones con las que Estados Unidos promovió el acercamiento bilateral fueran ejecutivas, sumado al efecto disua- sivo de la aplicación del bloqueo, le dio visos de inestabilidad al nuevo enfoque de política.
Es válido señalar que fueron solo 25 meses para construir una confianza erosionada por décadas de conflicto. No obstante, no se le consideró como una limitación para el avance del proceso, pues, como se constató, muchos temas que dependían exclusi- vamente del Ejecutivo quedaron pendientes o solo se avanzó en ellos una vez fue evidente que el suce- sor presidencial podía desestimar el acercamiento.
Por lo anterior se puede concluir que las princi- pales limitaciones de la política de Estados Unidos hacia Cuba para el avance del proceso hacia la nor- malización de las relaciones bilaterales, entre el 17 de diciembre de 2014 y el 20 de enero de 2017, fue- ron la esencia hegemónica de la política estadouni- dense hacia Cuba, la persistencia de instrumentos de política exterior propios del enfoque anterior y el carácter ejecutivo de las acciones con las que Esta- dos Unidos promovió el acercamiento bilateral.
La esencia hegemónica de la política de Esta- dos Unidos hacia Cuba constituyó un freno para el proceso hacia la normalización, pues circunscribió el alcance de la actuación de Washington a la pro- moción de cambios dentro de la Isla y obstaculizó el propósito de maximizar el beneficio para ambas partes a largo plazo. Esta esencia se expresó en las declaraciones y documentos emitidos por la Administración Obama, así como en las medidas implementadas, principalmente las referidas a las telecomunicaciones, los viajes de los estadouniden- ses a la Isla y el fomento al sector privado en Cuba. El hecho de que persistieran instrumentos pro- pios del enfoque anterior también constituyó un obstáculo para el proceso hacia la normalización, pues imposibilitó que existiera igualdad de condicio- nes entre las partes negociadoras. Mientras el blo- queo económico, comercial y financiero y la política migratoria preferencial constituyeron instrumentos punitivos unilaterales, la subversión político-ideo- lógica y la presencia estadounidense en Guantá- namo seguían siendo violatorios de la soberanía del Estado cubano, un principio fundamental del Dere-
cho Internacional.
El carácter ejecutivo de las acciones con las que Estados Unidos promovió el acercamiento bilate- ral limitó el proceso hacia la normalización, pues implicó que este se pudiera revertir con la emisión de nuevas órdenes ejecutivas, lo que hizo vulnera- ble su continuidad una vez finalizado el segundo mandato de Obama. Además, este carácter deter- minó que los avances logrados continuaran condi- cionados por la existencia de leyes que restringen las facultades presidenciales en la conducción de la política hacia Cuba.
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