Las sanciones de Estados Unidos a Cuba (2001-2020)
The sanctions of United States to Cuba (2001-2020)
Dra. C. Seida Barrera Rodríguez
Doctora en Ciencias Jurídicas. Profesora Titular. Investigadora Auxiliar. Centro de Estudios Hemisféricos y Sobre Estados Unidos, Universidad de La Habana, e-mail: seida@cehseu.uh.cu. ORCID: iD: 0000-0002-1529-9936
Melina Johanna Iturriaga Bartuste
Estudiante de quinto año de Licenciatura, Facultad de Derecho de Universidad de La Habana. Se encuentra realizando su tesis sobre las sanciones de Estados Unidos a Cuba (1994-2020) en el Centro de Estudios Hemisféricos y Sobre Estados Unidos, e-mail: melinaiturriaga89@gmail.com. ORCID iD: 0000-0002-2751-4998
Recibido: 14 de agosto de 2020
Aprobado: 1 de septiembre de 2020
RESUMEN
Se propone un estudio que caracteriza las sanciones y sus flexibilizaciones de Estados Unidos a Cuba entre el 20 de enero de 2001 y junio de 2020, a través de su identificación, determinación de patrones de comportamiento, y explicación de las implicaciones para Cuba de las sanciones estadounidenses en el sector de la salud.
Palabras clave : sanciones, flexibilizaciones, patrones, salud.
ABSTRACT
A study which characterizes the sanctions and relaxations of United States (USA) to Cuba between January 20th, 2001and June 2020 is proposed, through its identification, determination of behaviour patterns, and explanation of the implications of USA sanctions in the health sector for Cuba.
Keywords: sanctions, relaxations, patterns, health.
INTRODUCCIÓN
El bloqueo estadounidense a Cuba, que Miranda Bravo sitúa desde los comienzos de la Revolución en 1959, ha constituido el principal obstáculo al desarrollo de las relaciones mercantiles y económicas (Miranda Bravo, 2003: 1). El “embargo”, como se le llama en Estados Unidos, ha sido objeto de debate constante en la comunidad académica cubana. Ha sido alimentado por continuas sanciones, promulgadas en momentos escogidos, cuando la economía cubana ha sido más vulnerable o cuando ha comenzado a levantarse por el auge del turismo, el interés de inversionistas foráneos o la prestación de servicios médicos y educacionales.
En este estudio se trabajó con una de las ramas más visibles del bloqueo de Estados Unidos hacia Cuba: la legislación, un tópico de por sí complejo, por la madeja de modificaciones y nuevas normas jurídicas que se han promulgado. El bloqueo se compone además por políticas que se reflejan en una multitud de medidas que hacen tanto daño como una ley del Congreso estadounidense, como las multas a la empresa AppliChem el 14 de febrero de 2019, por supuestas violaciones a regulaciones de la Oficina para el Control de Activos Extranjeros estadounidense (Misión Permanente de Cuba ante Naciones Unidas, 2019).
El problema que propusimos es la ausencia de un estudio sistemático sobre las sanciones y sus flexibilizaciones de Estados Unidos a Cuba entre 2001 y junio 2020. El objetivo general fue caracterizar las sanciones y sus flexibilizaciones de Estados Unidos a Cuba en el mismo período. Los objetivos específicos consistieron en identificar las sanciones y flexibilizaciones de Estados Unidos a Cuba entre 2001 y junio 2020, determinar patrones en la introducción de sanciones y flexibilizaciones de Estados Unidos a Cuba entre 2001 y junio 2020, y explicar las implicaciones para Cuba de las sanciones estadounidenses en el sector de la salud. Se realizó una búsqueda y análisis de bibliografía sobre autores cubanos y extranjeros que han tratado el tema de las sanciones y flexibilizaciones. Así nos percatamos de que era necesario ofrecer definiciones específicas que se ajustaran a la investigación y evitar confundir los términos con otras instituciones, pues se hallaron fronteras con otras medidas que confundieron como, por ejemplo, la aplicación práctica de castigos (multas o bloqueo de cuentas a personas específicas), que se pospusieron para un segundo momento del estudio. Utilizando las definiciones se depuraron 3 789 resultados de búsqueda del Congreso estadounidense y del Registro Federal, utilizando como palabra clave “Cuba”. Se descartaron los proyectos legislativos futuros, para concentrarnos en los que se encuentran vigentes, y se elaboraron dos grandes listados que fueron contrastados: uno para las sanciones y otro para las medidas que hacen concesiones o “flexibilizan” de alguna forma el bloqueo. Se procesó el 100 % de los resultados, que incluyó leyes, órdenes ejecutivas y presidenciales, memorandos, notificaciones, proclamaciones y determinaciones, por lo que los resultados son generalizables para el período de tiempo escogido.
Se escogió el 20 de enero del año 2001 como punto de partida, porque marca el comienzo del período presidencial de Bush Jr. Además, el 11 de septiembre de ese mismo año se produjo el atentado terrorista contra las Torres Gemelas, lo cual implicó la promulgación acelerada de legislaciones como la Ley Patriótica contra el terrorismo (107th Congress, USA, 2001) que llevó la extraterritorialidad de las sanciones a límites no vistos con anterioridad. Posteriormente se realizó un corte en junio de 2020 para procesar los resultados más actuales posibles. A continuación se efectuaron triangulaciones de sanciones y medidas que aliviaron el bloqueo, con los mandatos presidenciales, para analizar su contenido buscando patrones. Por último, profundizamos brevemente en las sanciones que afectan a la salud cubana, porque es uno de los temas más sensibles para la población y aunque constituye una de las temáticas aparentemente intocables en el Derecho Internacional, la práctica demostró lo contrario.
DESARROLLO
Definiciones
Para cumplir el primer objetivo se necesitó una definición clara de sanciones internacionales, que se aplicó al identificarlas. Para facilitar el análisis se tomaron en cuenta tres cuestiones fundamentales: el elemento subjetivo (sujeto sancionador y sujeto sancionado), los requisitos que legitiman su aplicación y el fin de las mismas. En el levantamiento bibliográfico no fue frecuente encontrar autores foráneos o nacionales que se dedicaran a definirlas.
Según el Diccionario del español jurídico, una sanción internacional es una “medida de reacción aplicada en virtud de una decisión adoptada por un órgano de una organización internacional competente en el ámbito del mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, como respuesta a un previo hecho ilícito internacional que tiene graves consecuencias para toda la comunidad internacional, con el fin de que el Estado autor del mismo lleve a cabo el cese y la reparación de tal hecho ilícito” (RAE, 2020). Respecto al elemento subjetivo, esta definición resulta parca ya que excluye a los Estados como sujetos del Derecho Internacional,y solo el gobierno de Estados Unidos mantiene bajo sanciones a una treintena de países como Burundi o la República Centroafricana (US Department of the Treasury, 2020). De los requisitos no se habla, pero no limitan el concepto al ámbito económico, como ocurre con la definición ofrecida por Morgan, Bapat y Kobayashi: “acción que uno o más países toman para limitar o terminar sus relaciones económicas con otro país-diana, para persuadir a ese país de que cambie sus políticas” (Morgan, Bapat y Kobayashi 2014: 5), en especial porque objetivos económicos ocultan fines políticos ulteriores y porque puede haber sanciones en la esfera cultural, deportiva, de las relaciones diplomáticas, migratorias, entre otras.
Las sanciones internacionales son definidas en El Prontuario de Sanciones como: “un conjunto variado de medidas de carácter político y legal que adoptan Naciones Unidas, instituciones de procesos de integración económica con poderes normativos o algunos Estados y que afectan a ciertos Estados, grupos sociales y políticos o personas físicas o jurídicas extranjeros a ellos […]” (Colectivo de autores, 2019: 14). En pocas palabras este fragmento comprende al elemento subjetivo en materia de sanciones en su totalidad, el cual será tomado en cuenta para el arribo a una definición propia, sin embargo, nada refiere en cuanto a los requisitos ni el fin de las mismas.
Por su parte, Domínguez López y Barrera Rodríguez las definen como: “acción punitiva decidida e implementada por un Estado o grupo de Estados contra sujetos extranjeros, con el objetivo de forzar a estos o a unidades políticas de la que estos forman parte o con las que están asociados a modificar su comportamiento en alguna esfera o en general, de acuerdo con las preferencias del o de los Estados emisores” (Domínguez López y Barrera Rodríguez 2020: 12). Los autores consideran como sujetos sancionadores solo a los Estados, mientras que los sancionados abarcan cualquier tipología del Derecho Internacional. Se pueden incluir las organizaciones internacionales, que tienen personalidad jurídica aparte, pero tienen carácter intergubernamental y toman decisiones a través de los representantes de los Estados de acuerdo con sus intereses y son las que avalan las sanciones.
Alonso Illueca entiende por sanciones unilaterales las “herramientas utilizadas por un Estado, de forma individual, en contra de otro sujeto (Estados o sujetos no estatales-personas naturales o jurídicas) con el propósito de modificar su comportamiento […]. Las sanciones unilaterales contra Estados tienen por objeto modificar la conducta de quienes ostentan su personería jurídica internacional, es decir, el gobierno” (Alonso Illueca, 2017). Si bien las sanciones impuestas por el bloqueo de Estados Unidos a Cuba tienen como objetivo el derrocamiento del gobierno cubano y el cambio de su sistema político, decir que todas las sanciones van dirigidas contra el Estado, como comunidad política de individuos, sería pasar por alto otras personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras también afectadas por las sanciones.
En las definiciones consultadas no hubo casi referencia a los requisitos necesarios para legalizar la aplicación de sanciones internacionales, en especial cuando son adoptadas de forma unilateral. Es por ello que se decidió profundizar brevemente en el hecho ilícito internacional. En el Diccionario del español jurídico se planteó que una sanción persigue el cese y la reparación de este último, por lo que uno de los requerimientos para sancionar puede ser su tipificación (RAE, 2020). Diez de Velasco lo define como “un hecho atribuible a un sujeto jurídico internacional que, constituyendo una violación o infracción del Derecho Internacional vigente, lesiona derechos de otros sujetos de este ordenamiento o incluso derechos o intereses de los que sería titular la propia comunidad internacional, dando lugar, entre otras consecuencias posibles, a la responsabilidad internacional del sujeto autor del hecho” (Diez, 2007: 723). Cetrina Contreras explicó que el ilícito internacional “sugiere que el acto o la omisión mencionada, viole una obligación internacional vigente entre el Estado autor de dicho acto u omisión y el Estado afectado o la comunidad internacional” (Contreras, 2016: 10) y como otro requisito señala “la necesidad de que exista un daño o perjuicio derivado de la acción u omisión” (Contreras, 2016: 10).
Si las definiciones anteriores se le aplicaran a Cuba, sería necesario probar al menos su participación en la comisión de ilícitos internacionales (Gómez-Robledo, 2003: 231-242). Sin embargo, se han aplicado sanciones sin evidenciar los daños cometidos, como la expulsión de 15 diplomáticos cubanos de Washington debido a los supuestos ataques sónicos a funcionarios de la embajada estadounidense en Cuba, a pesar de un informe del Buró Federal de Investigaciones (FBI), divulgado por la Associated Press, que concluyó que no habían existido (Lederman y Lee, 2019). Es por ello que la existencia de ilícito internacional y la necesidad de prueba no pueden formar parte de la definición en el caso Cuba, si no las sanciones que no cumplan dichos requisitos no se contemplarían como tales y se negaría el daño ocasionado a la población cubana, así como a extranjeros que han intercambiado con Cuba.
Teniendo en cuenta los elementos anteriores, las sanciones internacionales en esta investigación se definen como las medidas punitivas impuestas (directa o indirectamente) por un Estado, grupo de Estados u organizaciones internacionales contra cualquier otro sujeto, con el objetivo de limitar tanto la capacidad material, como la de obrar del sancionado, obligándole así a realizar los cambios que el sancionador interesa. Deben tener, al menos potencialmente, algún tipo de efecto real, pues si se quedan en el plano simbólico carecen de trascendencia, pierden el carácter punitivo.
En el período de análisis elegido fue encontrado otro grupo de medidas que se denominó “flexibilizaciones”, donde nos afiliamos a la definición de Domínguez y Barrera “como cualquier medida dirigida a eliminar o limitar el alcance y efectos de una sanción precedente” (Domínguez y Barrera, 2020: 27). Tienen un carácter más positivo, pueden seguir los mismos fines de dominación política que las sanciones dependiendo del contexto político concreto. Dichas medidas pueden formar parte del uso del smart power (poder inteligente), “esencialmente cooptación vía expansión de patrones de comportamiento y sistemas de referencia para el funcionamiento de sociedades, sistemas políticos y estructuras económicas asociados directamente con los valores estadounidenses” (Domínguez, 2017: 37).
En la investigación se abordó un tipo específico de acciones económicas sancionatorias: las normas jurídicas públicas, pues en ocasiones se ha dictado legislación secreta contra Cuba, como la directiva de Reagan de 1981, autorizando las operaciones de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) contra Cuba (Ministerio de Relacionesa Exteriores, 2016: 24). Al mismo tiempo, una legislación puede desencadenar numerosas aplicaciones que se convierten en nuevas medidas sancionatorias, como la prohibición a la compañía Thane-Coat, Inc. de Texas, de exportar bienes hacia Cuba y otros países (Bureau of Export Administration, 2000: 21169-21170).
Otro punto clave es la disyuntiva en la denominación embargo, utilizado en la prensa, la academia y el discurso político estadunidenses y bloqueo, utilizado preferentemente por sus homólogos cubanos. Más allá del uso discursivo, la cuestión puede y debe ser abordada desde la perspectiva conceptual.
Del lado estadounidense, nos encontramos definiciones como esta: “Un embargo, como el que Estados Unidos tiene contra Cuba, es una prohibición completa de todo comercio, sin bien o servicio alguno que sea autorizado a ser exportado a o importado desde la nación isleña” (District Export Council, 2017: 6). Aquí se asume desde el principio que se trata de un embargo, sin ofrecer más detalles. La descripción que se encuentra en el núcleo de esta propuesta puede referirse a múltiples escenarios, en paz o en guerra, bilaterales, multilaterales o globales. En Cuba, uno de los autores más conocidos, Rodolfo Dávalos, denomina bloqueo a “todas aquellas normas, medidas y regulaciones en la esfera económica, financiera y comercial establecida por el gobierno de Estados Unidos […] a partir del triunfo de la Revolución, el 1 de enero de 1959, hasta la actualidad” (Dávalos, 2012: 42). De su definición resulta evidente que no comparte nuestro enfoque sobre las flexibilizaciones.
Bannerman explicó que un embargo es cuando una nación establece una política de no comerciar con otra nación y no permitir que sus puertos y su territorio sean utilizados para comerciar con esa nación. El establecimiento de un embargo es prerrogativa de cualquier nación. Un bloqueo es cerrar la costa de otra entidad al comercio de otra nación mediante el uso de la fuerza militar. Un bloqueo impide que terceras partes sostengan actividades comerciales normales. Un bloqueo es un acto de guerra más que el simple ejercicio de las prerrogativas propias (Bannerman, 2010). El autor llegó al núcleo del dilema: si bien no se ha producido un conflicto armado entre Estados Unidos y Cuba, las sanciones estadounidenses han asumido durante largo tiempo un carácter extraterritorial que busca impedir efectivamente que terceros países comercien con Cuba. Un ejemplo claro fue la promulgación en 1992 de la llamada Ley Torricelli, conocida como Cuban Democracy Act (102nd Congress). Esta prohibió el comercio, excepto algunas donaciones de alimentos, medicinas y suministros médicos; prohibió que buques de carga atracaran en suelo estadounidense por seis meses si antes habían desembarcado en suelo cubano; promovió, además, las sanciones a terceros países que “violaran” lo antes dispuesto, haciendo uso de una extraterritorialidad que viola el IV Convenio de Ginebra, que permite el libre paso de todo envío de medicamentos y otros productos, y aplicable según su artículo 2, aunque una de las Partes Contratantes no haya reconocido el estado de guerra (Conferencia Diplomática, 1949). Vale decir que ambos países son signatarios del mismo.
La reticencia en el uso del término bloqueo por la parte estadounidense, desnudado de tecnicismos legales, puede ser explicado por el intento de mantener la imagen de estar desarrollando una acción legítima, que no representa una agresión contra el país caribeño. En una situación particular, como parte de uno de los períodos más agudos del conflicto bilateral, es significativo que la administración Kennedy no haya utilizado en ningún momento ese término, sustituyéndolo por el de “cuarentena”, a pesar de haber implementado un bloqueo naval total durante la Crisis de Octubre –conocida también, dependiendo del origen de la fuente, como Crisis de los Misiles o Crisis del Caribe–, en un intento de no llegar oficialmente al estado de guerra, que en ese caso habría involucrado a la Unión Soviética y una probable conflagración nuclear.
Lo cierto es que el sistema de sanciones económicas impuestas por Estados Unidos contra Cuba cae en un terreno intermedio entre las definiciones más típicas de embargo y bloqueo. No obstante, esto no significa que sea equidistante. Si bien es cierto que no es parte de acciones bélicas abiertas, es parte de un sistema aún más vasto de agresiones, desde apoyos a la “disidencia” interna, actos de sabotaje, ataques biológicos, en conjunto acciones que en la actualidad se denominan terroristas, que llenan páginas de la historia de Cuba a partir de 1959. Además, la extraterritorialidad de las sanciones rompe con la definición de embargo y se aproxima más a la de bloqueo. Idealmente –para Washington–, esa política aislaría completamente a Cuba y forzaría la caída del gobierno y un subsiguiente cambio de régimen.
Algunas cifras de las sanciones (2001-junio 2020)
Rennak y Sullivan (2005) compilaron sanciones estadounidenses a Cuba que fueron formuladas entre 1917 y 2005. Esta compilación recogió 27 textos que se identificaron con nuestra definición de sanciones, por lo que se convirtió en un importante referente. En nuestro procesamiento contamos las modificaciones o prórrogas de una misma sanción de forma independiente, en vez de seguir el criterio de considerarlas como parte de la misma norma jurídica. Este análisis se realizó ex profeso, para poder valorar el clima de inestabilidad que creó el conjunto de regulaciones en el período estudiado. Al mismo tiempo, nos facilitó cumplimentar el objetivo de observar patrones de comportamiento, teniendo en cuenta que las condiciones que rodearon cada modificación o prórroga fueron diferentes. De esta manera contabilizamos 122 normas jurídicas sancionatorias de Estados Unidos contra Cuba entre enero de 2001 y junio de 2020. En varias ocasiones se incluyeron dentro de la misma sanción a otros países como Irán, Siria o Sudán (Fig. 1.)
Fig. 1. Sanciones de Estados Unidos contra Cuba entre enero de 2001 y junio de 2020.
Siguiendo el criterio antes explicado se observó que las normas jurídicas que sancionan a Cuba han sido muy variables, desde solo dos en el 2006, hasta 18 en el 2019, el peor año de los 19 estudiados. No sorprende que esto último haya ocurrido bajo el mandato del Presidente Trump, quien reforzó su política contra Cuba desde lo legislativo (U.S. Department of State, 2017), a nueve meses de iniciado en el cargo, y a solo cinco meses desde que comenzó el anuncio de las medidas en su discurso. Recordando que su mandato no ha terminado, todo parece indicar que su gobierno se dirigió a desmontar lo hecho por Obama. No puede olvidarse que Trump ha sido el único en implementar el título III de la Ley Helms-Burton, desde su promulgación en 1996, cuya decisión no aparece en nuestro listado, porque simplemente dejó de firmar la suspensión que históricamente habían rubricado los presidentes anteriores, así que por omisión le abrió las puertas a las demandas sobre supuestas propiedades nacionalizadas a ciudadanos estadounidenses en Cuba, e incluso a cubanos que no eran ciudadanos estadounidenses al momento de perder la titularidad.
La distribución anual de las sanciones permitió observar algunos comportamientos interesantes que sugieren posibles patrones y factores que los expliquen. Lo primero es que, con una sola excepción, todos los máximos locales se ubican en años electorales o postelectorales (2001, 2004, 2008-2009, 2013, 2017). La singularidad corresponde al año 2019 como año preelectoral, que es por mucho el que presenta la mayor cifra de nuevas normas jurídicas en el período analizado, donde hubo sanciones todos los meses, excepto enero, y en cinco ocasiones hubo más de una sanción por mes. En primer lugar, ese incremento se produjo siguiendo a una notable derrota del Partido Republicano en las elecciones de medio término de 2018, que cambiaron la composición del Congreso y, tal vez más importante, pareció poner en riesgo la reelección de Donald Trump para la presidencia. Consideramos, además, que la actuación pública de Trump desde su elección en 2016 es, al menos en gran medida, más cercana a una campaña electoral que al ejercicio normal de la presidencia. En el panorama que se dibujó a finales de 2018, el presidente en ejercicio parecía obligado a ganar Florida en noviembre de 2020 para tener un camino a la reelección. Los datos sugieren que las sanciones se introdujeron para movilizar un sector del electorado o cumpliendo promesas hechas por las campañas.
Al mismo tiempo, los máximos observados en los siete años mencionados y la frecuencia de su implementación, mostraron el clima de inestabilidad del que hablábamos en el primer párrafo de este acápite. No es difícil deducir, si volvemos al ejemplo del año 2019, el daño severo a las relaciones económicas con comerciantes extranjeros, al tener que lidiar con tal inseguridad jurídica. Resulta muy difícil reaccionar con tan poco tiempo entre una y otra prórroga, modificación o promulgación de una nueva sanción, por lo que el desequilibrio se advirtió, en sí mismo, como uno de los efectos de las sanciones. Cuando se analizaron las mismas por ciclos presidenciales, si se tiene en cuenta que las tomas de posesión se producen los 20 de enero de cada nueva etapa (Tabla 1).
Tabla 1. Sanciones por ciclos presidenciales
|
Presidente |
Sanciones |
Prorrogadas |
٪ |
Modificadas |
٪ |
Ciclo presidencial estudiado |
|
Bush Jr. |
38 |
17 |
44,7 |
21 |
55,3 |
20 enero 2001-20 enero 2009 |
|
Obama |
51 |
27 |
52,9 |
24 |
47,1 |
20 enero 2009-20 enero 2017 |
|
Trump |
33 |
9 |
27,3 |
24 |
72,7 |
20 enero 2017 -junio 2020 |
|
Total |
122 |
53 |
43,4 |
41 |
33,6 |
20 enero 2001- junio 2020 |
Domínguez y Barrera (2020) propusieron una categoría de sanciones de carácter continuado, que agrupó 95 normas jurídicas. En este trabajo proponemos desagregar esa cifra, considerando algunas de sus especificidades. Un primer tipo son las prórrogas, que se refiere a legislaciones que prolongaron su duración antes de su vencimiento. De ellas identificamos 53, lo que nos trasmitió una voluntad de mantener determinadas posturas respecto a Cuba. El gobierno de Obama fue el que más prorrogó y cuando se ubicaron en el tiempo las mismas, 22 tuvieron lugar antes de diciembre de 2014, momento en que anunció el cambio de política hacia Cuba. Ello indica una relación con las flexibilizaciones que seguirían y se abordan más adelante.
En la tabla 2 se exponen, para mayor claridad, las temáticas que abarcaron los tres mandatos presidenciales y la cantidad de veces que se prorrogaron en el período estudiado. Las 53 prórrogas muestran un marcado carácter político, y en el caso de las 13 que se derivan de la Ley de Comercio con el Enemigo se mezclan con las afectaciones a los negocios.
Tabla 2. Sanciones prorrogadas por temas
|
Tema |
Cantidad de prórrogas |
|
Continuación de Emergencia Nacional respecto a Cuba |
20 |
|
Prohibición de asistencia y reparación a Cuba |
13 |
|
Ejercicio de autoridad bajo Ley de Comercio con el Enemigo |
13 |
|
Respecto a los esfuerzos de gobiernos extranjeros sobre el tráfico de personas |
7 |
|
Total |
53 |
Las restantes son las modificaciones, es decir, cambios introducidos una y otra vez a legislaciones que versan sobre los mismos temas. Una dificultad adicional en la clasificación es que se hallaron legislaciones donde coinciden modificaciones con nuevas sanciones o varias modificaciones a temas diferentes dentro de una misma legislación. En este sentido, en los tres mandatos presidenciales se advirtió equilibrio en cuanto a número de normas jurídicas modificadas, aunque en cuanto a su contenido, Obama se dedicó a desmontar varias de las medidas de Bush y Trump hizo lo mismo con su predecesor.
En la tabla 3 se exponen las temáticas que abarcaron y la cantidad de veces que se modificaron en el período estudiado. En este caso la totalidad de las modificaciones afectaron de una forma u otra a los negocios entre Estados Unidos y Cuba, pero también de esta última con terceros países, sobre todo por el clima de inestabilidad que mencionábamos.
Tabla 3. Sanciones modificadas por temas
|
Tema |
Cantidad de modificaciones |
|
Afectaciones a negocios (importaciones y exportaciones) |
23 |
|
Añade o quita personas de listas negras (bloquea activos y transacciones) |
16 |
|
Pagos a personas por litigios con Cuba |
2 |
|
Total |
41 |
De lo mostrado hasta aquí llaman la atención algunos aspectos interesantes. Primero, durante la administración Obama se aprobaron más sanciones que durante el doble mandato de George W. Bush. Además, con una diferencia muy notable de un 34,21 %. Esto a pesar de que la impresión causada globalmente y en los dos países directamente involucrados es que la política del primero fue mucho más favorable y menos agresiva para Cuba que la del segundo. Es importante recordar que aquí no estamos incluyendo aplicaciones concretas de esas y otras sanciones, que harían crecer estas cifras y quizás cambiar en algo su relación. Un segundo aspecto que destaca es que, aunque el número total de sanciones producidas durante la administración Trump era, hasta el cierre de esta investigación, menor que los de Obama y Bush, en realidad su frecuencia es mucho más elevada, pues solo están recogidos los tres primeros años de su mandato, incluso incompletos, por el cierre el 31 de diciembre de 2019. La frecuencia de Trump es 10,67 por año, la de Obama 6,38 y la de Bush 4,75.
Para finalizar con el análisis de sanciones, las separamos en dos grandes grupos por su contenido: las relacionadas con los negocios y las de carácter político. En las primeras se concentró el 66,1 %, en el último solo se identificaron 40, para un 33,1 %, y de estas el 50 % tenían un carácter mixto, porque su contenido tenía, además, un impacto en la economía y los negocios. Por tanto, la mayor parte de las medidas dañaron directamente la economía cubana, bien se tratara de importaciones, exportaciones, inversiones o transacciones financieras, y por su alcance resultó difícil desagregar un sector cubano que pudiera considerarse libre de las mismas. Los sujetos afectados también fueron muy variados, desde compañías que viajan u organizan excursiones hacia Cuba, hasta empresas de alquiler de buques de recreo o de paquetería, por solo mencionar algunos ejemplos. Las sanciones de carácter político, mixto o no, se sintetizaron en:
• Declaraciones de emergencia contra Cuba.
• Denegación de financiamiento para reparar daños o asistir al gobierno.
• Actuación como agente de gobierno.
• Regulación del anclaje y movimiento de buques.
• Relaciones culturales y educacionales.
• Relaciones familiares.
• Comunicación.
El estudio de las flexibilizaciones incorporó un enfoque novedoso, pues no lo hemos observado en investigaciones anteriores y permitió continuar buscando tendencias. Entre el 20 de enero de 2001 y junio de 2020 fueron identificados un total de 58 (Fig. 2).
Fig. 2. Acciones para flexibilizar el bloqueo de Estados Unidos hacia Cuba entre enero de 2001 y junio de 2020.
Puede observarse que las acciones fueron escasas hasta 2014, año en que Obama decidió cambiar de forma radical su política hacia Cuba, lo que podría interpretarse como contradictorio con su posición sancionatoria en el año 2009. La tabla 4 muestra con más claridad las flexibilizaciones en cada ciclo presidencial. Por su origen, todas provienen de una sanción previa.
Tabla 4. Acciones para flexibilizar el bloqueo por ciclos presidenciales
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Presidente |
Acciones |
Ciclo presidencial estudiado |
|
Bush Jr. |
12 |
20 de enero de 2001 al 20 de enero de 2009 |
|
Obama |
42 |
20 de enero de 2009 al 20 de enero de 2017 |
|
Trump |
4 |
20 de enero de 2017 al 20 de junio de 2020 |
|
Total |
58 |
20 de enero de 2001 al 20 de junio de 2020 |
Los años 2015 y 2016 son los únicos en la etapa en los cuales las medidas de “flexibilización” sobrepasaron a las sanciones en número. Es decir, los últimos dos años de ejercicio de Obama, siguiendo a la declaración del cambio de política del 17 de diciembre de 2014, fueron los únicos en los que se rompió el patrón del período en este sentido. Al mismo tiempo, en sus últimos tres años tuvo las cifras de sanciones nuevas más bajas de todo su período en la Casa Blanca, con 11, un promedio de 3,7 por año, inferior a su frecuencia general y la de las otras administraciones incluidas en nuestro estudio. Por el contrario, los tres años de la administración Trump exhiben las cifras más bajas de flexibilizaciones. Ello al tiempo que, como vimos, tiene el máximo de nuevas sanciones en todo el período, correspondiente a 2019. En ese período el tema Cuba alcanzó un dinamismo muy acusado, con una marcada polarización entre las dos administraciones.
Por otra parte, el 100 % de las flexibilizaciones identificadas se relacionan de alguna forma con los negocios, agrupadas en cuatro grandes grupos relacionados con Cuba: exportaciones, fundamentalmente agropecuarias, desbloqueo de comerciantes, visitas familiares y remesas, muy relacionadas a su vez con los viajes. Se reafirma, por tanto, nuestra hipótesis sobre el interés en los negocios y la economía de ambas naciones, cuestión ya observada con las sanciones y cómo los grupos de poder mercantil (lobby agropecuario, aerolíneas, navieras estadounidenses) con el paso de los años han logrado hacerse de espacios en el mercado cubano.
Al mismo tiempo se observa nuevamente la satisfacción de intereses electorales, postura ya analizada en la síntesis de sanciones, aunque en estas últimas no se observa el mismo nivel de alineamiento, sobre todo con Obama. No obstante, para reforzar estas afirmaciones es imprescindible ampliar la muestra temporal, lo cual ya se planea en futuros seguimientos a esta investigación.
Afectaciones a la salud cubana (enero de 2001 a junio de 2020)
El sector de la salud se considera como uno de los principales logros de la Revolución Cubana, y constituye un tema de alta sensibilidad para los millones de ciudadanos cubanos y extranjeros que se han beneficiado de su Sistema Nacional de Salud (OPS-OMS, 2018: 1-3). Las estadísticas oficiales cubanas muestran la importancia que tiene esta actividad para la economía cubana, como exportador de bienes y servicios. Por ejemplo, entre 2013 y 2018, su aporte al Producto Interno Bruto a precios de mercado, osciló entre un 17,1 % y un 17,6 %, solo superado por la actividad de comercio y reparación de efectos personales (Oficina Nacional de Estadísticas e Información, 2019). Esto lo convierte en un blanco priorizado para las sanciones estadounidenses. Según cifras del informe del bloqueo, las afectaciones en el área entre 2018 y 2019 “ascendió a 104 148 178 dólares, cifra que supera en 6 123 498 dólares a la del año anterior” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2019: 17).
Esta temática no puede dejar de relacionarse con las afectaciones a la importación, que dificultan la adquisición de materias primas, insumos y medicamentos. Para que Cuba pueda importar, la legislación estadounidense exige que la mercancía sobrepase un porcentaje mínimo de origen estadounidense en sus componentes. En el año 2019, dicho porcentaje se redujo a 10 % (Department of Commerce: 56117-56121). Antes era el 25 %, bajo la presidencia de Obama (2015), anulando una sanción que nos mantuvo en el 10 % desde antes del 2001, fuera de nuestro marco de investigación.
Pongamos un ejemplo de cómo una operación aparentemente simple puede complicarse con un solo medicamento: el ibuprofeno en su versión genérica de 200 mg, en cápsulas de gel líquido, tiene nueve componentes entre ingredientes activos e inactivos, a los que habría que añadir los materiales utilizados para elaborar el envase plástico y la etiqueta. Hablamos, por tanto, de 11 comprobaciones mínimas para descartar si sobrepasan o no el porcentaje exigido proveniente de Estados Unidos. Con la deslocalización que existe hoy en la industria, el tiempo y los recursos necesarios para poder cumplimentar con el criterio anterior encarecen sobremanera el producto. Igualmente ha ocurrido que, en el medio de las negociaciones, o luego de años de relaciones comerciales, alguna de las empresas que producen cualquiera de los componentes citados ha sido adquirida por compradores estadounidenses, lo cual ha implicado que el resto de la cadena de suministro se afecte para Cuba, con la consiguiente pérdida de proveedores y clientes.
Estados Unidos en el 2018 poseía el 22,1 % de las patentes globales y el 22,2 % de los Tratados de Cooperación de Patentes, que ofrece protección simultánea en varios países a través de una sola solicitud. De esta forma ocuparon el primer lugar mundial en ambos casos (World Intellectual Property Organization, 2019: 19-20). Además, en el mismo año fueron los segundos en el mundo en posesión de marcas registradas en vigor con el 4,9 %, los terceros en registros vigentes de diseños industriales con el 8,4 % (World Intellectual Property Organization, 2019: 82, 132). Esta nación representó el 48 % del mercado farmacéutico global en 2019 y no se trata de un hecho aislado, en 2015 ascendió al 46 % de las ventas mundiales y en el 2006 el 50 % (Mikulic, 2020). Estas cifras permiten hacerse una idea de cuán difícil puede resultar buscar no solo un medicamento, sino cualquier producto que cumpla con el porcentaje mínimo de origen estadounidense.
A veces las empresas estadounidenses ni siquiera desean verse relacionadas con Cuba, como sucedió con Zimmer Biomet, que fue contactada para la compra de prótesis de cadera, rodilla y dentales. La compañía respondió que, debido al bloqueo, no están autorizados a establecer negocios con Cuba (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2019: 18). Igualmente se ha comprobado la existencia de amenazas a terceros países y empresarios que comercian con Cuba o que tienen temor de hacerlo, como fue el caso de la empresa alemana Isotrak USA Eckert & Ziegler Reference & Calibration, que se negó a suministrarle a MediCuba una fuente radioactiva inicialmente contratada, necesaria para realizar el control de calidad de radionucleótidos en el diagnóstico del cáncer, como resultado de las restricciones de Estados Unidos contra la Isla (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2019: 19). A este fenómeno la profesora Joy Gordon le denominó chilling effect o efecto escalofriante, al explicar que cuando bancos y corporaciones se niegan a participar en transacciones legalmente permitidas, simplemente porque las regulaciones no son claras, un paso en falso conllevaría consecuencias que podrían ser catastróficas (Gordon, 2016: 6).
Por otro lado, desde 1917 es legal que el Presidente estadounidense o cualquiera de las agencias que este designe, le prohíba a otro país realizar transacciones en moneda extranjera (en el caso Cuba hablamos del dólar), oro o plata, recibir o enviar créditos y transferencias a través de cualquier institución bancaria. Lo mismo puede suceder con los derechos sobre cualquier propiedad extranjera, en la que tenga interés una persona sujeta a la jurisdicción de Estados Unidos. Al mismo tiempo, nadie podrá ser llevado a tribunal alguno por la administración de dicha propiedad. Todo ello es posible a través de la Ley de Comercio con el Enemigo (U.S. Congress, 1917: 27-32), que solo se aplica a Cuba (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2016: 76), y cuya vigencia fue prorrogada en 13 ocasiones en el periodo estudiado, usando determinaciones presidenciales. Desde la Segunda Guerra Mundial, a pesar de los esfuerzos de otras potencias, el dólar es la moneda más utilizada en el comercio internacional y en la creación de reservas (Zarate, 2013: 9, 399), por lo que no poder realizar operaciones en dólares implica un problema mayúsculo para el sistema de salud cubano y para la economía en general.
Vinculadas concretamente con la salud, en el período estudiado fueron halladas dos sanciones. La primera es la determinación presidencial No. 2020-02 (The White House, 2019: 59521- 59523), que entre otras cuestiones, le niega asistencia no humanitaria y no relacionada con el comercio a Cuba, por no cumplir los estándares mínimos para la eliminación del tráfico de personas. A primera vista parece una medida inofensiva, porque no se conocen antecedentes de ayuda proveniente de Estados Unidos hacia Cuba desde hace más de 60 años, pero es el segundo planteamiento el que más daño hace. Detrás del supuesto tráfico, el objetivo parece ser resquebrajar la imagen cubana como exportador de servicios médicos, que es una de las fuentes de ingreso más importantes para la nación (Stolik, 2017: 81-106). Sin embargo, este análisis no puede extraerse de la sanción en sí, sino del informe del Departament of State (2019), que acusa a las autoridades de realizar contratos abusivos con el personal médico que va a prestar servicios al exterior, sometiéndolo a cruentas condiciones de trabajo. Se incluyen otras imputaciones como la prostitución o el tráfico de menores, que no tienen relación directa con la presente investigación, pero ponen la exportación de servicios médicos al mismo nivel de estos delitos.
Aquí surgen tres cuestiones que no deben perderse de vista. La primera es que no existe justificación por el Derecho Internacional, para que Estados Unidos acuse a Cuba de supuesto tráfico de personas, durante la realización de convenios internacionales y contratos que esta última ejecuta con otras naciones u organismos internacionales. Estados Unidos sencillamente no es parte contratante y viola la Carta de Naciones Unidas, en cuanto al principio de igualdad soberana entre sus Miembros, y el arreglo de controversias por medios pacíficos (Naciones Unidas, 1945).
La segunda es que solo se habla de los servicios médicos como vía de ingresos al país, desconociendo las misiones solidarias gratuitas, que Cuba ha enviado a países como Venezuela o Bolivia (Salas, 2007: 61, 65-67). La tercera es que, en los acuerdos, han mediado organizaciones internacionales que reconocen y alaban la larga historia de cooperación médica de Cuba (Secretary General, 2014) como la Organización de Naciones Unidas, según explica el propio informe (Departament of State, 2019). Llama la atención, además, que en su visita a Cuba en el año 2017, la Relatora Especial de Naciones Unidas, Maria Grazia Giammarinaro, hiciera énfasis en diversas recomendaciones sobre el tráfico de personas y ni una se refiriera a los servicios médicos cubanos (United Nations, 2017). Evidentemente este organismo internacional no aprecia que la oferta de servicios médicos cubanos, en cualquiera de sus modalidades, se pueda considerar como tráfico de personas, por lo que valdría la pena preguntarse qué pruebas esgrime Estados Unidos para realizar tales aseveraciones. Si ocurre como con los ataques sónicos (Lederman y Lee, 2019), poco podrá esperarse.
La segunda sanción es el aviso de la Oficina del Secretario del Departamento de Salud y Servicios Humanos, que alerta a los proveedores sobre la prohibición general de realizar transacciones a Cuba, obligándolos a verificar primero, si es posible, para poder distribuir una aplicación comercial para sintetizar ácido nucleico, que puede utilizarse en la industria de síntesis de genes y genomas (Office of the Secretary, 2009: 62319-62327). Dicha tecnología puede tener múltiples aplicaciones médicas, como la terapia contra la enfermedad de Parkinson o como medio de diagnóstico (Li et al., 2020: 1-32; Hu et al., 2020: 1-4). De no contar con la autorización correspondiente, los exportadores potenciales a Cuba deberán obtener la licencia correspondiente, lo que añadiría otro trámite adicional, con la consiguiente pérdida de tiempo y dinero.
CONCLUSIONES
Entre el 20 de enero de 2001 y junio de 2020, fueron identificadas 122 sanciones, que incluyeron medidas prorrogadas, modificadas, nuevas y combinaciones de estas. Al mismo tiempo se hallaron 58 flexibilizaciones a las legislaciones antes mencionadas. Las mismas mostraron diversos patrones de comportamiento. El primero es la consistencia con una política de Estado, que se puede sintetizar en la recuperación del control sobre Cuba por parte del gobierno estadounidense. Las diferencias entre una u otra variante están dadas por la apreciación de la efectividad y costos de una u otra en su aplicación, y la interpretación de los intereses específicos de actores con mayor o menor influencia, sobre la administración en ejercicio. Esto incluye las cuestiones electorales, las alianzas y compromisos que se establecen, modifican y rompen durante las campañas, así como las negociaciones y compromisos sucesivos durante el ejercicio de gobierno.
El segundo patrón identificado es que la introducción de sanciones y flexibilizaciones está marcada por los ciclos electorales, lo que demuestra la importancia de ese factor y refuerza las posiciones de grupos de interés que tienen temas específicos en su orden de prioridades, con la capacidad de movilizar y manipular volúmenes relevantes de votos. Al mismo tiempo se aprecia que ningún grupo individual tiene la capacidad de determinar por sí mismo el curso general de la política, que depende de la configuración concreta del sistema de toma de decisiones en términos de intereses, actores y capitales políticos disponibles en cada momento.
En cuanto a las afectaciones a la salud se apreció una clara conexión entre las sanciones y las grandes problemáticas que afectan a la economía cubana derivadas del bloqueo. La prohibición del uso de dólares en las operaciones comerciales, de crear y mantener reservas en esa moneda, el cumplimiento de importar productos con menos del 10 % mínimo requerido de componentes estadounidenses, golpean a la medicina cubana y a su personal, contraviniendo los instrumentos básicos del Derecho Internacional. En este momento, ya ni hace falta sancionar, la creación de un ambiente amenazante usando los medios de comunicación es suficiente. En el período se apreciaron dos sanciones que atacan el área más directamente, en concreto la exportación de servicios médicos y la adquisición de tecnología, que resultan vitales porque constituyen fuentes de ingreso para mantener su gratuidad y la de otros sectores clave como educación o cultura.
Sería necesario incluir en el estudio las políticas específicas en un período de tiempo más amplio, para determinar las tendencias y fluctuaciones en una mayor escala. Como continuidades tenemos planeado analizar la procedencia republicana o demócrata de sanciones y flexibilizaciones, extender su síntesis hasta 1994, y con el acceso a una red de datos más potente a 1959. Además, queremos incorporar el estudio de las sanciones aplicadas a casos concretos, para analizar las tipologías de víctimas más reiteradas. Todo ello esperamos que reforzará las herramientas para la conformación de políticas.
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